Discussões sobre avaliação de políticas
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Revista do Instituto de Políticas Públicas de Marília, v.6, n.1, p. 87-96, Jan./Jun., 2020
DISCUSSÕES SOBRE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS COMO
INSTRUMENTO DE MAXIMIZAÇÃO DA EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO
DISCUSSIONS ON EVALUATING POLICIES AND PROGRAMS AS AN
INSTRUMENT FOR MAXIMIZING EFFICIENCY IN THE P UBLIC SECTOR
Williams Martinho Soares de Sousa.
1
Michael Steffones da Silva Ribeiro.
2
Allan Gustavo Freira da Silva.
3
RESUMO: O escopo do presente trabalho consiste em discutir sobre a relação existente entre a
prática da avaliação de políticas e programas públicos e a observação do princípio da eficiência na
Administração Pública, uma vez que tal princípio figura como um dos norteadores a toda ação de
incumbência governamental. Neste artigo, investigam-se os principais tipos de avaliação de políticas
e programas apontados pela literatura do campo, desvendando-se de que forma essas avaliações
podem ser visualizadas como instrumentos capazes de maximizar a eficiência no Setor Público. Para
tanto, procedeu-se à realização de uma pesquisa bibliográfica baseando-se em estudos desenvolvidos
por pesquisadores como Weiss (1998), Di Pietro (2002), Rossi, Lipsey e Freeman (2004) e Saravia
1
Mestre em Gestão Pública e Cooperação Internacional (UFPB). Especialista em Gestão de Políticas Públicas
(UFCG) e graduado em Gestão Pública (UFCG). williams_cgp@hotmail.com
2
Mestre em Gestão Pública e Cooperação Internacional pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Pós-
graduado em Ciência Política. Pós-graduado em Direito Constitucional. Bacharel em Direito. Experiência com
coordenação de políticas e programas públicos educacionais. Atualmente é servidor do Poder Judiciário da
União no Conselho da Justiça Federal. Email: steffonesadv@hotmail.com
3
Doutorando em Administração (2019) pela Universidade Potiguar (UnP), Mestre em Desenvolvimento Re-
gional (2016) pela Universidade Estadual da Paraíba (UEPB), Especialista em Gestão Pública (2015) pela Fa-
culdade Internacional Signorelli (FISIG), Graduado em Gestão Pública (2014) pela Universidade Federal de
Campina Grande (UFCG). Participa dos grupos de pesquisa “Instituições, Gestão Pública e Desenvolvimento
Sustentável”; “Gestão Pública e Cidades Inteligentes (GEPCI)”; e “Grupo Inovação, Tecnologia e Pesquisa
na Paraíba (GiTecPB)”. Atua nas áreas de Instituições Políticas; Gestão Pública; Desenvolvimento Regional;
Políticas Públicas; Sustentabilidade; e Meio Ambiente. É professor efetivo na Universidade Federal de Campina
Grande, área de Administração Pública, no campus de Sumé - PB, exercendo funções administrativas e desen-
volvendo atividades de ensino, pesquisa e extensão. Tendo atuado, entre 2015 a 2017, como técnico-administra-
tivo do quadro permanente de pessoal do CDSA/UFCG, no setor de Coordenação de Projetos e Modernização
Administrativa - CPMA. Integra o Banco de avaliadores do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Supe-
rior - BASis - INEP - MEC. É o idealizador e editor-chefe da Revista Brasileira de Gestão e Desenvolvimento
- RBGD (cdsa.revistas.ufcg.edu.br/index.php/rbgd), vinculada ao Centro de Desenvolvimento Sustentável do
Semiárido (CDSA/UFCG). Email: allangfs@hotmail.com
http://doi.org/10.36311/2447-780X.2020.v6.n1.07.p87
SOUSA, W. M. S.; SILVA RIBEIRO, M. S.; SILVA, A. G. F.
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(2006), dentre outros, discorrendo-se sobre o conceito de política pública, de avaliação e do próprio
princípio da eficiência. Concluiu-se que embora haja fortes razões para que as avaliações de políticas
e programas públicos sejam realizadas continuamente, percebe-se que predomina a negligência, por
parte dos gestores, quanto a esse instrumento que é capaz de orientar sobre as ações ineficazes e
fomentar a eficiência no Setor Público.
Palavras-chave:
Políticas Públicas. Avaliação de Políticas e Programas. Eficiência. Setor Público.
ABSTRACT:
The scope of this paper is to discuss the relationship between the practice of evaluating
public policies and programs and observing the principle of efficiency in Public Administration,
since this principle appears as one of the guiding principles for all governmental action. In this
article, the main types of evaluation of policies and programs are investigated by the field literature,
revealing how these evaluations can be viewed as able instruments of maximizing efficiency in
the Public Sector. To this end, a bibliographic search was carried out based on studies developed
by researchers such as Weiss (1998), Di Pietro (2002), Rossi, Lipsey and Freeman (2004) and
Saravia (2006), among others, discussing on the concept of public policy, evaluation and the
principle of efficiency itself. It was concluded that although there are hard reasons for evaluations
of
public policies and programs to be carried out continuously, it is noticed that the negligence by
the managers in relation to this instrument that is capable to guide on ineffective actions and
promoting the efficiency in the Public Sector.
Keywords:
Public Policies. Policy and Program Evaluation. Efficiency. Public sector.
1
INTRODUÇÃO
A discussão sobre a importância da avaliação de políticas públicas tem
ganhado relevo nas últimas décadas. Tal questão apresenta-se como um recurso
capaz de propiciar aos gestores informações essenciais à tomada das decisões mais
adequadas ao caso concreto, orientando-os sobre a necessidade de continuação
do programa ou efetivação de ações corretivas (COSTA; CASTANHAR, 2003).
Ressalte-se que, em um contexto em que programas são custeados com
verba pública, a prática da avaliação se revela imprescindível, pois proporciona
subsídios, a todos os interessados, de modo a verificar se os recursos públicos estão
sendo utilizados de forma suficientemente adequada.
Embora a avaliação seja apresentada de diversas formas, pelos diversos
autores que se dedicam à referida temática, parece haver um consenso na litera-
tura no sentido de que a essência da avaliação consiste na “atribuição de valor” a
determinada política ou programa (WEISS 1998; ROSSI LIPSEY FREEMAN
2004; GARCIA 2001; MOKATE 2002).
Considerando que a avaliação se fundamenta na apreciação dos resul-
tados da política, bem como nas ações, programas e projetos, ela foca-se em ca-
tegorias como eficiência, eficácia e efetividade, derivando ainda das metas e dos
resultados (SERAFIM; DIAS, 2012; ARRETCHE, 1998). Nessa perspectiva,
necessário se faz mencionar que a eficiência na administração da “coisa pública” é
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um princípio previsto na Constituição Federal de 1988, consoante art.37, sendo de
observação obrigatória por todos que conduzem as atividades incumbidas ao
setor
público (BRASIL, 1988). Destarte, o intuito desta pesquisa é perscrutar a
literatura e verificar a relação que há entre a prática da avaliação de políticas e
programas públicos e a maximização da eficiência no setor público.
O presente trabalho aborda a temática da avaliação de políticas e pro-
gramas públicos como um instrumento de maximização da eficiência no setor
público. Busca-se, assim, apresentar a relação existente entre esse campo da ciên-
cia política e o desenvolvimento de um modelo de gestão pública que objetiva
aprimorar as atividades do setor público, tornando-as cada vez mais eficientes,
através da utilização racional dos recursos públicos.
Nesse sentido, algumas indagações se apresentam problematizando e
orientando o curso desta pesquisa: Quais os principais tipos de avaliação de polí-
ticas e programas públicos? Qual a relação existente entre a avaliação de políticas
e programas públicos e a eficiência?
O procedimento metodológico adotado para atingir os objetivos de-
lineados no presente estudo trata-se da pesquisa bibliográfica, mediante a qual
foram investigados os trabalhos já desenvolvidos pelos pesquisadores do campo
de avaliação de políticas públicas, tanto nacionais como internacionais.
O texto produzido ao final do presente estudo reúne pensamentos
de pesquisadores como: Weiss (1998), Rossi, Lipsey e Freeman (2004), Garcia
(2001), Mokate (2002), Dye (1984), Saravia (2006), O’Donell (1989), Rua
(2009), Secci (2010), Meirelles (2003), McLaughlin e Jordan (1999) e Di Pietro
(2002).
2
DESENVOLVIMENTO
No fragmento da literatura da ciência política que lida com a
conceituação do termo “política pública” verifica-se que existem várias propostas
de exposição de uma definição acerca do referido termo. Nessa tarefa de concei-
tuar a política pública, Saravia (2006, p.28) aduz que o conceito se refere a “um
fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir
desequilíbrios destinados a modificar a realidade”. O autor esclarece, ainda, que
as omissões estão compreendidas pelo conceito, pois integram o sistema decisório
na seara pública.
Nesse sentido, Dye (1984) apresenta a política pública como algo que
o governo decide realizar ou não. Por seu turno, O’Donell (1989) sustenta que as
políticas públicas demonstram o “Estado em ação”. Rua (2009) assevera que a po-
lítica pública abrange, além das ações realizadas, um conjunto de decisões acerca
de como empregar os recursos públicos, isso, de forma compulsória. Nota-se, que
SOUSA, W. M. S.; SILVA RIBEIRO, M. S.; SILVA, A. G. F.
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essas definições admitem que a política pública é fruto de decisão política, entre-
tanto, é importante esclarecer que nem todas as decisões políticas se enquadram
no conceito, ora em discussão.
A discussão do que seria ou não política pública se subdivide, basica-
mente, em duas correntes. Uma delas enfatiza o “Estado”, condicionando a exis-
tência de políticas públicas ao suporte governamental, através de leis e processos
institucionais. Nessa perspectiva, não obstante possa ser verificado o envolvimen-
to de diversos atores nas atividades atinentes a determinada política pública, o
Poder Público é visto como o agente com poder decisório sobre todos os demais,
inclusive, resolvendo quem deve ou não participar das referidas ações.
Em contrapartida, a corrente alternativa não considera o Poder Públi-
co como um participante indispensável nas ações que devem ser caracterizadas
como sendo políticas públicas. Nessa ótica, conforme aduz Secci (2010), o cerne
da política pública é o problema público, não importando quem protagoniza a
resolução desse problema com a tomada das decisões necessárias, sendo esse com-
preendido como “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível
para realidade pública (SECCI, 2010, p. 7).
Apesar da constatação da importância que há na participação de agen-
tes não integrantes da estrutura estatal nas políticas públicas, o entendimento ma-
joritário no campo da ciência política considera o suporte estatal como sendo um
elemento essencial para identificar uma política como sendo uma política públi-
ca. Corroborando com esse entendimento, ao enumerar os pontos presentes em
toda política pública, Saravia (2006, p.31) inicia o rol com a autoridade pública:
a)
Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legal-
mente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante;
b)
Decisório: a política é um conjunto de decisões, relativo à escolha de fins e/
ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta
a problemas e necessidades; c) Comportamental: implica ação ou inação, fazer
ou não fazer nada; mas política é, acima de tudo, um curso de ação e não ape-
nas uma decisão singular; d) Causal: são os produtos de ações que têm efeitos
no sistema político e social.
Nesse sentido, considerando o fato de que há participação do setor
público na consecução de políticas e programas públicos, é imprescindível que
sejam utilizados os meios mais eficientes para que os resultados pretendidos sejam
devidamente alcançados. Ademais, os recursos que sustentam a máquina estatal
são oriundos de toda a sociedade, esta, que possui inúmeras necessidades sociais,
o que faz com que o uso ineficiente da verba pública desperdice oportunidades de
resolução desses problemas públicos, acarretando a insatisfação coletiva.
No contexto do Brasil, há previsão expressa da eficiência, como um
princípio de observação compulsória no âmbito da administração pública, no
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texto da Constituição Federal de 1988, especificamente em seu art.37, caput,
juntamente com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publi-
cidade. O citado princípio passou a figurar na CF/88 com o advento da emenda
constitucional n° 19/1998, embora já houvesse o reconhecimento de que a atua-
ção administrativa deveria se dá de forma eficiente.
Conforme leciona Meirelles (2003, p.94), “o princípio da eficiência
exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e ren-
dimento funcional”, significando que agir em consonância com a legalidade não
é algo suficiente, pois o que se espera é que sejam apresentados bons resultados
quanto ao serviço público realizado, de modo que a ação do ente estatal corres-
ponda adequadamente às necessidades dos administrados.
Nesse contexto, é essencial que o setor público empreenda esforços
para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as suas ações buscando o máxi-
mo de eficiência, de modo que os recursos públicos sejam empregados com maior
aproveitamento, minimizando as possibilidades de desperdícios da verba pública.
Em outras palavras, necessário se faz avaliar cada projeto antes, durante e após a
sua execução, através de métodos de avaliação próprios para cada uma das fases
de uma política pública.
O conceito de avaliação é exposto de várias maneiras, entretanto os pes-
quisadores estão de acordo que a avaliação está relacionada à “atribuição de valor”
(WEISS 1998; ROSSI, LIPSEY, FREEMAN 2004; GARCIA 2001; MOKATE
2002).
É importante ressaltar que não há um modo único de avaliação, assim
como não há somente um tipo de avaliação. É possível encontrar na literatura
várias modalidades de avaliação, bem como as justificativas pertinentes às diferen-
ciações realizadas entre elas. De acordo com Rossi, Lipsey e Freeman (2004), são
cinco os tipos de avaliação: a) Avaliação de necessidade do programa; b) Avaliação
do
desenho e teoria do programa; c) Avaliação do processo e implementação do
programa; d) Avaliação de impacto do programa; e) Avaliação de custo e eficiên-
cia do programa.
Considerando a classificação trazida pelos referidos pesquisadores, a
avaliação de necessidade deve ser realizada antes de todas as outras, uma vez que
se constitui na constatação de um problema público e, por conseguinte, na verifi-
cação da intervenção mais adequada para promover os resultados esperados, isto
é, a resolução do problema. Partindo das conclusões dessa investigação inicial, os
gestores públicos reunirão os elementos necessários para a elaboração do desenho
do programa.
No segundo momento, com a avaliação do desenho e teoria do pro-
grama, busca-se detalhar e compreender toda a lógica existente no programa,
demonstrando o quão válida é a teoria em estudo. Em outros termos, o que é
SOUSA, W. M. S.; SILVA RIBEIRO, M. S.; SILVA, A. G. F.
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analisado é se os meios sugeridos pela teoria são efetivamente adequados para a
obtenção dos resultados aspirados pela gestão do programa, além de verificar se
essas aspirações refletem o que de fato era necessário para a resolução do problema
público inicialmente identificado.
Quanto à avaliação de processo e implementação, essa tem como ob-
jetivo apurar em que medida o desenho foi bem executado. Não se busca ainda,
nessa etapa, analisar os efeitos da política sobre os seus destinatários. Trata-se da
verificação da precisão da implementação, ou seja, é constatado se o plano foi
fielmente observado em cada momento do ciclo do programa em análise.
Por seu turno, a avaliação de impacto do programa incumbe-se de in-
vestigar se os objetivos pretendidos pelo programa foram realmente alcançados,
mensurando-se em que medida as transformações sociais almejadas ocorreram.
Outro ponto relevante dessa avaliação consiste no fato de que ela também é res-
ponsável por ponderar a relação de causalidade entre a implementação de deter-
minada política e as mudanças encontradas. Assim, as conclusões dessa avaliação
são capazes de indicar se os resultados foram ocasionados pelo programa ou não.
Finalmente, concluindo a série de avaliações enumeradas por Rossi,
Lipsey e Freeman (2004), está a avaliação de eficiência, a qual tem como esco- po
realizar uma comparação entre os investimentos efetuados no programa e os
resultados alcançados por ele. Sendo assim, essa avaliação pode responder se o
investimento compensou e, até mesmo, se há alternativas capazes de alcançar os
mesmos resultados minorando os gastos efetuados.
Torna-se relevante que, na Gestão Pública, existam pessoas capacitadas
para empreender quaisquer dos tipos mencionados de avaliação, entretanto não
é o que geralmente ocorre na maioria dos casos, uma vez que sequer as questões
mais básicas das políticas em execução estão bem definidas pelos que estão a
conduzi-las. McLaughlin e Jordan (1999) sustentam que gestores de programa, e
até mesmo avaliadores, frequentemente, não empregam de maneira lógica, bem
definida e com metodologia plausível para explicar suas convicções sobre os pro-
gramas, do mesmo modo que não conseguem esclarecer os caminhos adotados
para o alcance dos resultados, considerando as particularidades contextuais de
cada programa.
Na mesma direção, Rossi, Lipsey e Freeman (2004) afirmam que mui-
tos programas sociais não são construídos adequadamente, de modo que é possí-
vel observar inconsistências em relação a própria concepção de como as transfor-
mações sociais pretendidas podem ser obtidas. Apontam ainda que a razão de esse
problema persistir na Gestão Pública se dá, em boa parte, pela pouca importância
que é dada a delimitação atenciosa e expressa dos objetivos do programa e de
que modo eles precisam ser atingidos, quando da etapa de planejamento de no-
vas políticas. Nesse sentido, a realidade percebida na prática administrativa tem
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demonstrado que algumas ferramentas que podem ser utilizadas para buscar a
eficiência no Setor Público têm sido negligenciadas.
Nessa perspectiva, é importante trazer à discussão a concepção do prin-
cípio da eficiência na Administração Pública para a professora Di Pietro (2002),
que assevera que existem dois ângulos sob os quais o princípio pode ser observa-
do, sendo um associado ao modo de operação do agente público — sobre quem
se cria uma expectativa de alta performance, no sentido da busca por resultados
excelentes — e o outro que traz implicações quanto à forma racionalizada de
organização, estruturação e disciplina da administração pública, que também en-
fatiza a consecução da boa prestação do serviço público.
Considerando esse segundo sentido, apresentado pela doutrinadora Di
Pietro (2002), que enfatiza a organização do Setor Público para a boa gestão
pública, a avaliação de políticas e programas públicos parece se revelar como um
instrumento capaz de auxiliar o gestor público na busca pela maximização da efi-
ciência na atuação administrativa, cumprindo, dessa forma, com o mandamento
constitucional. Souza (2006), corrobora, e ainda assevera que como principal
objetivo de qualquer política, a eficiência passou a ser aliada ao fator credibilida-
de, bem como à delegação das políticas públicas para instituições caracterizadas
como independência política, o que influencia o desenho das políticas públicas
em
diversas áreas.
3
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É possível visualizar a avaliação de políticas e programas públicos como
um instrumento viável, capaz de oferecer aos gestores públicos elementos que
subsidiem a sua atuação, evitando a perpetuação de práticas administrativas
ineficientes, fazendo com que o Setor Público apresente à sociedade as respostas
esperadas, em termos quantitativos e qualitativos.
Depreende-se dos resultados da presente pesquisa que para cada mo-
mento do ciclo das políticas públicas existe um tipo específico de avaliação: ava-
liação de necessidade do programa, avaliação de desenho e teoria do programa,
avaliação de processo e implementação, avaliação de impacto e avaliação de efici-
ência. Todas essas avaliações podem ser realizadas de diversas formas, propiciando
à Administração informações relevantes que auxiliam na correção da ação, na
decisão sobre a continuidade ou não de determinados programas, bem como
no aprimoramento de programas em execução, visando sempre a observância do
princípio da eficiência e dos demais princípios constitucionais afeitos à Adminis-
tração Pública.
Verificou-se, também, que embora haja fortes razões para o estabeleci-
mento de uma prática contínua de avaliação na seara da consecução de políticas e
programas públicos, não tem sido essa a realidade observada, uma vez que pesqui-
SOUSA, W. M. S.; SILVA RIBEIRO, M. S.; SILVA, A. G. F.
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sas apontam que predomina ainda na Gestão Pública a negligência dos gestores
quanto ao uso das ferramentas de avaliação. Sendo assim, não é raro encontrar
programas públicos mal estruturados, com frágeis relações de causalidade entre
suas ações e a resolução dos problemas públicos inicialmente constatados.
As falhas de controle na atuação administrativa têm ocasionado inefi-
ciência, essa que poderia ser evitada, ou ao menos minorada, por meio dos ins-
trumentos expostos ao longo do presente trabalho, considerando que a exigência
imposta aos entes estatais excede à sua subordinação ao princípio da legalida-
de. Sendo assim, considerando que a avaliação de políticas e programas públicos
pode contribuir como um instrumento apto a maximizar a eficiência no Setor
Público, não deveria ser a negligência a atitude prevalecente no âmbito da gestão
dos programas governamentais.
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