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PARTICIPAÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS NA ELABORAÇÃO DO
PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
P
ARTICIPATION OF
M
UNICIPAL
C
OUNCILS IN THE
P
REPARATION OF THE
M
UNICIPAL
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DUCATION
P
LAN
Renata Maria Pontes Cabral de Medeiros
Mestranda em Políticas Públicas da Unesp/Franca
Programa de Análise e Planejamento de Políticas Públicas – PAPP
Lucimary Bernabé Pedrosa de Andrade
Professora Doutora do Programa de Pós-Graduação em
Planejamento e Análise de Políticas Públicas da Faculdade de Ciências,
Humanas e Sociais da Unesp/Franca
R
ESUMO
:
O estudo analisou a participação dos Conselhos Municipais na elaboração do Plano Mu-
nicipal de Educação (PME), na função de intermediários entre os anseios da sociedade na área
educacional e o Estado. Os objetivos foram identificar a composição dos conselhos de um Muni-
cípio do Estado de São Paulo, verificar sua forma de atuar e analisar a participação popular através
dos Conselhos na elaboração e implementação do PME. Como instrumentos para a coleta de
dados, além da análise documental, essa pesquisa fez uso de entrevistas semi estruturadas realizadas
com presidentes dos Conselhos Municipais e utilizou-se da metodologia qualitativa da análise do
discurso. Os resultados mostraram que apesar da exigência legal de participação dos Conselhos na
efetivação do Plano Nacional de Educação, isso não basta para que realmente ocorra à participação
da sociedade na implementação dessa política. A almejada ação popular necessita de apropriação de
uma cultura de democracia participativa, que ainda não acontece nesse município.
PALAVRAS-CHAVE: Democracia. Conselho Municipal. Participação Popular. Plano Municipal de
Educação. Políticas Públicas.
ABSTRACT: The study analyzed the participation of municipal councils in drafting the Municipal
Education Plan (PME) in the role of intermediaries between society’s aspirations in education and
the state. The objectives were to identify the composition of the boards of a municipality of São
Paulo, check his way of acting and analyze popular participation through the Councils in the devel-
opment and implementation of EMPs. As instruments for data collection, in addition to document
analysis, this research made use of semi-structured interviews with presidents of municipal councils,
we used qualitative methods of discourse analysis. The results showed that despite the legal require-
ment for participation of the Councils in the execution of SMEs, it is not enough to actually occur
the participation of society in the implementation of this policy. The desired class action requires
appropriation of a participatory democracy culture, which does not happen in this city.
http://doi.org/10.33027/2447-780X.2016.v2.n2.04.p43
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MEDEIROS, R. M. P. C.; ANDRADE, L. B. P.
KEYWORDS: Democracy. Municipal Council. Popular participation. Municipal Education Plan.
Public Policy.
I
NTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo analisar a participação dos
Conselhos Municipais na elaboração do Plano Municipal de Educação (PME)
como intermediários entre os anseios da sociedade na área educacional e o Estado.
Com a promulgação da Constituição cidadã (1988), possibilitou-se a
criação de órgãos colegiados nas áreas sociais, os denominados Conselhos, como
espaços privilegiados de participação popular com competência para propor, de-
bater e aperfeiçoar as políticas públicas e dar uma nova dinâmica as políticas so-
ciais. Dessa forma, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas representam uma
das possibilidades de efetivação da participação da sociedade civil, representando
uma nova relação entre Estado e sociedade na gestão pública.
No Brasil contemporâneo, os Conselhos Gestores representam uma
das principais formas de democracia participativa, consagrando a importância da
participação popular na elaboração, fiscalização e controle de políticas públicas,
tornando possível a inclusão do cidadão no cenário político decisório, visando
a efetiva garantia dos direitos fundamentais, através do exercício da cidadania e
tornando real a possibilidade de transformação social. Sem dúvida, os Conselhos
representam uma inegável conquista relativamente à construção de um país que
se
quer e diz democrático.
Considera-se que o Plano Municipal de Educação (PME) representa o
instrumento de maior relevância da política educacional local, pois estabelece os
objetivos para a educação do município, bem como as metas e estratégias para
atingi-los. Logo, o PME não é apenas uma carta de intenções, o documento visa
estruturar efetivamente uma política pública para área da educação através da
construção coletiva entre gestores e sociedade civil, almejando educação de qua-
lidade para todos.
É por este prisma que a análise de participação dos Conselhos Gestores
Municipais no processo de implementação do Plano Municipal de Educação,
constitui objeto de investigação e de estudo de grande relevância para a demo-
cratização do poder através da participação popular na elaboração de políticas
públicas.
Devido à importância da democracia neste trabalho, será feita uma bre-
ve análise sobre o tema, na sequência será feita uma abordagem sobre Conselhos
Gestores e sua relevância na elaboração de políticas públicas, e um breve pano-
rama sobre o Plano Municipal de Educação, sem a pretensão de esgotar aludidos
temas. Por fim, será analisada a participação dos Conselhos Gestores na elabora-
ção do Plano de Educação de um Município do interior do estado de São Paulo.
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Estas questões poderão colaborar para compreensão e análise de como a
participação popular está se efetivando nas políticas públicas locais, podendo criar
possibilidade para que se avance e se aprofunde nesse assunto de suma importân-
cia para a democracia.
APONTAMENTOS SOBRE A DEMOCRACIA E A PARTICIPAÇÃO POPULAR
Ao abordar o tema “Conselhos Gestores de Políticas Públicas”, ime-
diatamente somos remetidos à ideia de democracia. Assim, ao começar um estu-
do sobre participação dos Conselhos gestores na elaboração e implementação de
políticas públicas, faz-se necessário debater sobre democracia, pois um tema está
relacionado necessariamente a outro.
Bonavides (1996, p. 17) conceitua democracia como:
[...] aquela forma de exercício da função governativa em que a vontade soberana do povo
decide, direta ou indiretamente, todas as questões de governo, de tal sorte que o povo seja
sempre o titular e o objeto, a saber, o sujeito ativo e o sujeito passivo do poder legítimo.
O aludido autor parte do conceito de democracia consagrado por Lin-
coln, como sendo um governo do povo, pelo povo e para o povo. Esse conceito,
embora sucinto, conclui o que é democracia.
É preciso esclarecer que a democracia, didaticamente, é dividida em três
formas: a democracia direta, a indireta ou representativa e a participativa.
Historicamente, a democracia direta nos remete à Grécia antiga, que
se caracterizava pela participação de todos que fossem considerados cidadãos nos
atos de governança. Não havia a figura do representante do povo, mormente elei-
ções. Atenas era governada da seguinte maneira: todos aqueles que eram autoriza-
dos a participar se reuniam em assembleias e tomavam as decisões que lhes aten-
dessem em seus anseios e necessidades. Por razões óbvias, esse modelo ateniense
não é mais possível, seja pela quantidade de pessoas que estariam envolvidas,
seja
pela enorme dimensão territorial, que dificultaria enormemente a tomada
de
decisão de assuntos relativos à administração. Isso significa que, a democracia
grega fundamentava-se no principio de que o próprio povo, sem intermediários,
deveria se autogovernar.
Este modelo chamado de democracia direta e “é reminiscência da his-
tória dos sistemas políticos, não sendo praticado modernamente, com exceção de
alguns diminutos cantões suíços.” (DUARTE NETO, 2005, p. 30)
Na democracia chamada indireta ou representativa o povo delega todo
poder decisório aos seus representantes. Como bem observa Silva (2006, p. 137),
“na democracia representativa a participação popular é indireta, periódica e for-
mal, por via das instituições eleitorais que visam a disciplinar as técnicas de esco-
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lha dos representantes do povo.”
Na democracia representativa ganha destaque a expressão “mandato
político representativo”, que pode ser definido segundo o autor como “[...] uma
situação jurídica-política com base na qual alguém, designado por via eleitoral,
desempenha uma função política”. (SILVA, 2000, p. 138).
Assim, os cidadãos são representados por políticos eleitos e as decisões
destes são tomadas de forma autônoma, não estando vinculada a vontade do
povo que os elegeram. Dessa autonomia surgem inúmeras críticas à democracia
representativa, das quais se destacam a falta de legitimidade e a discrepância entre
a vontade do povo e seus representantes, além do fato de não existir instrumentos
de fiscalização e controle por parte dos cidadãos.
Portanto, como bem atesta Soares (2001, p. 130):
A representação nas democracias modernas manifestou-se cada vez mais política, pública
e decisória, considerando que os representantes deviam decidir segundo sua própria
consciência em detrimento de interesses pré-constituídos, pelo que, nos alicerces
das democracias liberais o sistema representativo transformou-se em ficção jurídica.
A democracia representativa mostrou-se insuficiente para atender aos
anseios da sociedade, aliado a esse fato, soma-se as inúmeras críticas de que é alvo,
a corrupção e ao descaso político e popular, mostrando-se urgente buscar formas
alternativas que acresça ao sistema representativo a vontade popular.
Como bem pontua Manfredini (2008, p. 25):
O que tem se vivenciado no Brasil é a crise desse modelo. Os representantes já não repre-
sentam o povo; este, por sua vez, já não se interessa pelos assuntos políticos. O número
de partidos cresce, mas as ideologias continuam as mesmas, e, o poder legislativo ainda
não logrou sua independência, continua a operar com preponderância do executivo.
Outro conceito de democracia é denominado de democracia partici-
pativa, que tem como pressuposto a soberania popular, ou seja, apesar de manter
estruturas representativas, baseia-se no principio de que o povo participe de todos
os processos decisórios, dotado de iniciativa e sanção dos atos de interesse públi-
co. Assim, é o povo, “instância suprema do processo político.” (BONAVIDES,
1996. p. 28).
A democracia participativa por considerar que a soberania popular exi-
ge o exercício direto da vontade geral, refere-se tanto à participação do cidadão na
elaboração das políticas públicas, como também na fiscalização e avaliação das
mesmas. Há um equilíbrio entre o poder parlamentar e a vontade do povo, uma
vez que em determinadas situações a hegemonia parlamentar pode ser limitada
pelo povo (BONAVIDES, 2006).
Ao discorrer sobre o assunto, Bonavides (2002, p. 27) ensina:
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Não se trata a democracia participativa, ademais, de uma democracia nos moldes daque-
la que se fazia presente na sociedade ateniense, mas sim de uma democracia na qual o es-
sencial é que o povo disponha dos instrumentos de controle de sua participação política,
sem o que tal democracia será tão ilusória como o são as democracias representativas dos
países subdesenvolvidos, biombo atrás do qual se ocultam as mais opressivas ditaduras
sociais de confisco da liberdade humana.
Ensina Silva (2006, p. 137) que no Brasil, a Constituição Federal de
1988 adéqua a democracia representativa e a democracia direta, com tendência
à democracia participativa, conforme previsto no parágrafo único do art. 1º que
declara que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa).
Assim, a Constituição cidadã regulamentou diversos instrumentos de
participação popular, possibilitando o exercício da democracia participativa, ou
seja, em todo o texto constitucional verificam-se mecanismos de intervenção po-
pular na atividade estatal. Esclarecendo que Estado brasileiro não admite poder
estatal ilimitado e sem dispositivos de controle.
A esse respeito, Figueiredo (2007, p. 319) declara que:
O Estado só poderá ser democrático se e quando o povo exercer efetivamente o poder
por meio de seus representantes, ou, em algumas circunstâncias diretamente. Além disso,
e efetivamente sobremais disso, mister que direitos fundamentais constem das cartas
políticas e sejam cabalmente respeitados.
Dessa forma, a democracia participativa brasileira pode se dar por di-
versos mecanismos de manifestação da vontade, como o plebiscito, o referendo, a
iniciativa popular de lei, os Conselhos e outros canais institucionais de participa-
ção popular, ou seja, em todo o texto constitucional verificam-se mecanismos de
intervenção popular na atividade estatal.
Sobre a participação popular na Constituição brasileira Teixeira (2007,
p. 155) enfatiza que “a Constituição instaura elementos democráticos na gestão
das políticas públicas, que sugerem um novo desenho das políticas sociais no
Brasil, fundamentados nos princípios da descentralização, municipalização e par-
ticipação da sociedade civil em todo o processo.”
Destarte, referida participação popular na gestão de políticas públicas,
por meio da intervenção e controle, constitui o cerne da democracia participativa,
que ultrapassa a esfera representativa e almeja a proximidade das relações entre o
Estado e a sociedade civil, pois apenas serem representados por políticos, mesmo
que eleitos pelo próprio povo já não mais satisfazem às demandas e necessidades
sociais e os anseios da população, que buscam uma atuação estatal mais transpa-
rente e próxima daqueles que o representa, “daí a necessidade de se utilizar instru-
mentos que procurem o consentimento da coletividade, que procurem, enfim, a
aproximação da sociedade e do Estado, do burocrata e do cidadão, do governante
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e do governado.” (PEREZ, 2004, p. 221).
Para Perez (2004, p. 36), “o desenvolvimento democrático, refletido na
constitucionalização da democracia participativa, é uma das razões fundantes da
institucionalização da participação popular nas decisões e no controle da Admi-
nistração Pública.” Desse modo, a Constituição assegurou a população direitos
fundamentais de participação, e em contrapartida exigiu da administração pú-
blica uma nova estrutura, com novas formas de atuar, o que ocasionou na modi-
ficação da relação estatal com a sociedade civil, com os agentes públicos e com a
organização hierárquica. A eficácia administrativa cinge-se a adesão popular e à
sua atuação ativa. A legitimidade vincula-se a essa adesão da sociedade “[...] a um
conjunto de medidas concretas, políticas, ou programas que esta ajudou a formu-
lar, decidir e muitas vezes a executar.” (PEREZ, 2004, p. 221). Essa legitimidade
seria essencial para o êxito de políticas públicas.
Portanto, a democracia participativa, indiscutivelmente legitimada pela
Constituição Federal de 1988, surge como meio eficaz de atuação do Estado,
proporcionando instrumentos para que a população efetivamente possa intervir
no cenário político. E, dessa forma, a sociedade vê-se obrigada, além de cobrar
também a agir. A democracia participativa estabelece a participação da sociedade,
não apenas para escolher seus representantes, mas obriga igualmente na partici-
pação da efetivação de direitos, que admite, requer e preza a participação direta e
o controle por parte daqueles que são titulares das políticas públicas - o cidadão.
CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Os denominados Conselhos Gestores constituem um dos instrumentos
concretos estabelecido constitucionalmente que viabiliza o exercício da democra-
cia participativa, possibilitando a participação da sociedade civil na elaboração,
fiscalização e controle de políticas públicas, “eles têm o papel de ser instrumentos
mediadores na relação sociedade/Estado.” (GOHN, 2006, p. 6). São órgãos cole-
giados e paritários articulando membros da população e representantes do poder
público, em práticas relativas à gestão pública.
Os Conselhos Gestores não constituem uma criação dos tempos mo-
dernos, alguns pesquisadores ressaltam que “são uma invenção tão antiga como
a própria democracia participativa e datam suas origens desde os clãs visigodos.”
(GOHN, 2006. P. 5).
De acordo com Gohn (2003, p. 7), os conselhos:
São agentes de inovação e espaço de negociação dos conflitos. Entretanto, há uma longa
história e um acirrado debate na trajetória dos conselhos envolvendo questões relaciona-
das com participação, formas de governo e representatividade, natureza da esfera pública,
divisão de poder local, regional, nacional e global, além de temas mais abrangentes que
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configuram o cenário em que os conselhos de desenvolvem, como o próprio sistema da
democracia e os condicionantes políticos econômicos que influenciam as gestões públi-
cas.
No Brasil, os Conselhos Gestores tiveram diversas feições e denomina-
ções, entretanto apenas com advento da Constituição Federal de 1988, os Con-
selhos adquiriram um novo aporte jurídico e político, tornando-se instituciona-
lizados gerando legitimidade, força e permanência para estes órgãos. Assim, os
Conselhos aparecem como peças fundamentais, no processo de reorganização das
políticas, tornando possível uma interação entre governo e sociedade civil na de
gestão políticas públicas.
Em linhas gerais, sua criação depende de lei, regem-se por regulamento
formulado por seus pares, possuem caráter obrigatório, pois muitas das verbas
repassadas são condicionadas a sua existência, podem assumir atribuições con-
sultivas (emitem opiniões e sugestões sobre políticas públicas, sem poder decisó-
rio), deliberativas (podem discutir e decidir sobre os rumos das políticas públicas,
vinculando a Administração Pública, devido à força coercitiva da lei que assim
determina) e/ou controle.
Assim, “[...] nascidos sob a égide da Constituição de 1988, as-
sumem natureza própria que demanda perfil específico, determinado por suas
funções e atribuições que, por sua vez, determinam a organização e a
composição, bem como o funcionamento.” (BORDIGNON, 2009, p. 73).
Quanto à abrangência de atuação dos Conselhos “o escopo de delibera-
ções dos Conselhos é bastante amplo. Suas decisões devem incidir sobre o forma-
to das políticas públicas e sobre as estratégias e diretrizes para implementação das
mesmas.” (GOHN apud SANTOS, 2000, p.137-138). Significa que, podem atu- ar
na definição de diretrizes e metas políticas visando garantir à universalização de
direitos, bem como gerir programas governamentais e atuar com temas de caráter
transversal que se referem diretamente aos direitos e comportamentos sociais.
Os Conselhos Gestores estão presentes na esfera federal, atuando nas
áreas básicas relativamente a emprego, educação, saúde, criança e adolescente, as-
sistência social e habitação. Nas esferas estaduais e municipais, são contemplados,
além destes, outros setores, como política urbana, política agrícola, cultura, po-
pulação negra, portadores de deficiências físicas, idosos, meio ambiente e direito
das mulheres (GOHN, 2003).
Como espaços democráticos, possibilitam que a população participe
das decisões políticas, identificando e expressando quais são os anseios e interesses
da sociedade e quais as políticas que atenderão o bem comum, através da presta-
ção de serviços públicos.
De acordo com Martins, Oliveira e Soares (2008, p. 159),
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Esses mecanismos de fortalecimento do controle e de cooperação na gestão das políticas
não significam o engessamento da administração pública, mas a ampliação do debate a
partir desses canais de comunicação, para a concretização dos aspectos democráticos e
republicanos, nos padrões da democracia participativa.
Cada Conselho Gestor é competente para interferir na promoção, defe-
sa e divulgação dos direitos e interesses coletivos relacionados a seu campo de atu-
ação, de acordo com a forma prevista na legislação que os instituiu (MARTINS;
OLIVEIRA; SOARES, 2008). Destarte,
Os temas discutidos por um Conselho devem ser todos voltados ou interligados à sua
área específica, conforme o setor público objeto de seu funcionamento, não obstante a
possibilidade de interface com outros Conselhos no caso de discussões de políticas inter-
setoriais. (MARTINS; OLIVEIRA; SOARES, 2008, P. 158).
Assim, apesar de cada Conselho Gestor, ser responsável por atuar em
determinada área, é de fundamental importância que em casos de Políticas Públi-
cas que demandem o envolvimento de diversas áreas, a atuação se dê de maneira
integrada com vistas a atingir o bem de toda a coletividade com representativida-
de de órgãos colegiados de diversas áreas, como no caso da elaboração do Plano
Municipal de Educação, em que foram convocados a participar de sua elaboração
os segmentos representativos da sociedade civil.
OS CONSELHOS GESTORES NA ELABORAÇÃO DOS PLANOS MUNICIPAIS
Para a implementação de melhorias na área educacional, o governo fe-
deral determinou diretrizes, metas e estratégias para a política educacional através
do Plano Nacional de Educação, tendo sua última versão aprovada através de lei
ordinária com vigência de dez anos a partir de 26 de junho 2014, previsto no
artigo 214 da Constituição Federal.
O Plano Nacional de Educação - Lei 13.005/2014 - determinou que
os Estados e Municípios criassem ou revisassem as suas versões locais de metas e
estratégias (os Municípios tiveram como prazo final para concluírem seus PMEs
o mês de julho de 2015) estabelecendo objetivos e enumerando as ações impre-
scindíveis para atingi-los num prazo de 10 anos.
Art. 8º Os estados, o Distrito Federal e os municípios deverão elaborar seus correspon-
dentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância
com as diretrizes, metas e estratégias previstas neste PNE, no prazo de um ano contado
da publicação desta lei (BRASIL, 2014).
Por conseguinte, todo Município ficou obrigado a implementar seu
plano para a educação de acordo com as diretrizes, objetivos e metas do PNE e
do Plano Estadual de Educação (PEE), o que significa que todos os Municípios
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brasileiros, sem exceção, devem ter um Plano Decenal que estruture ações visando
promover uma educação de qualidade.
A elaboração de um Plano Municipal de Educação exige, deste modo, que
sejam identificadas as necessidades educacionais locais, e assim se estabeleça priorida-
des e metas dentro de prazos razoáveis e adequados para consecução do estabelecido,
este processo requer que todos os segmentos da sociedade civil e do governo partici-
pem, com vistas a uma educação de qualidade (MONLEVALE, 2008).
O papel dos PMEs é planejar as políticas públicas para a área em lon-
go prazo e, com isso, contribuir para a efetivação de medidas pautadas em uma
política educacional séria e comprometida com os anseios da sociedade, tendo
como suporte a legislação educacional vigente e as condições humanas, materiais
e financeiras disponíveis para a realização de uma educação de qualidade.
É importante salientar, que a construção de um Plano de Educação é
de suma importância para o Município, pois ele representa não apenas a política
de uma gestão, mas a continuidade da história da Educação, com poder para
ultrapassar várias gestões.
Quanto aos agentes que deveriam participar da elaboração estabelece o
artigo 8º, § 2º da lei 13.005/2014, que:
§ 2º Os processos de elaboração e adequação dos planos de educação dos estados, do
Distrito Federal e dos municípios, de que trata o caput deste artigo, serão realizados com
ampla participação de representantes da comunidade educacional e da sociedade civil.
Desse modo, deveriam participar do trabalho de elaboração do plano
em regime de colaboração, representantes da Administração Municipal, represen-
tantes do Legislativo Municipal, representantes dos diversos Conselhos Munici-
pais, representantes da Equipe Técnica da Secretaria de Educação, de acordo com
as diferentes modalidades de ensino, representantes dos Diretores Escolares, Pro-
fessores, Pais de alunos e Representantes da Rede Particular e Estadual de Ensino.
Entretanto, em todas as etapas de elaboração dos PMEs os Conselhos Gestores
figuram como de fundamental importância, exercendo suas funções consultivas,
deliberativas e de controle.
Ressalta-se que a função de elaboração do Plano de Educação é de
competência do Poder Executivo e Legislativo, sendo a Secretaria Municipal de
Educação responsável por sua coordenação, porém o Conselho Municipal de
Educação “[...] é o coração da gestão democrática da educação e do futuro do
Município.” (MONLEVALE, 2005, p. 25), sendo-lhe atribuídas as competências
de elaboração, implantação e o acompanhamento do PME.
A participação de diversos segmentos do governo e da sociedade civil
no processo de elaboração do documento é fundamental para garantir o conhe-
cimento, o entendimento, o auxílio técnico e o envolvimento nas ações, além de
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viabilizar o processo democrático.
No caso dos representantes do Poder Executivo, conforme Bordignon
(2009) é indicado que haja um de cada Secretaria – Municipal de Educação, do
Planejamento e da Fazenda. Para consolidar o processo, o autor sugere que par-
ticipem das fases de construção do Plano os Conselhos profissionais da educação,
alunos e seus familiares, Ministério Público, Poder Legislativo e sociedade civil.
Relativamente à participação dos Conselhos, além do Conselho da Educação,
podem e devem participar o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente;
o Conselho do FUNDEB; o Conselho da Alimentação, entre outros.
A elaboração do PME passa, obrigatoriamente, por algumas etapas:
I – Constituição do Fórum e da Comissão de redação; II – Redação do Regimento
do Fórum e cronograma de trabalho; III – Estudo das bases legais; IV – Diagnóstico;
V – Discussão das Metas, Estratégias, Ações e Recursos; VI – Tomada de decisões; VII –
Redação do Projeto de lei; VIII – Envio da mensagem à Câmara Municipal; IX – Acom-
panhamento da Tramitação e Aprovação. (MONLEVALE, 2008, p. 87-88).
Os Conselhos Gestores do Município, em especial o Conselho Muni-
cipal de Educação (CME) devem participar tanto do fórum, como de todas as
etapas da elaboração do PME. Assim, os conselhos deverão se manifestar e se po-
sicionar durante o Fórum e conduzir os estudos das bases jurídicas e conceituais
do PME, cabendo ao CME elucidar a todos os participantes sobre os fundamen-
tos da elaboração do documento, “o Conselho Municipal de Educação, no todo
ou
em parte, constitui-se ator nato do Fórum, ou seja, da instância deliberativa
da
elaboração do PME.” (MONLEVALE, 2008, P. 88).
No tocante ao diagnóstico deverá ser feito “[...] um levantamento da
realidade sócio econômico-cultural do município, um minicenso das demandas
educacionais e uma discussão sobre os principais problemas da área educacional.”
(MONLEVALE, 2008, p. 88). Cabendo ao CME a tarefa de impulsionar as ações
e instrumentos desse diagnóstico auxiliado por técnicos da Secretaria da Educa-
ção e outros setores da Prefeitura.
Na fase da discussão das metas, das estratégias e dos recursos o CME
Deverá emitir opiniões, esclarecer dúvidas, mantendo a discussão no leito dos objeti-
vos do processo. Nessa fase, eclodirão os conflitos de interesses divergentes, principal-
mente de sindicatos e de setores da oposição, que devem ser devidamente respeitados
e potencializados, sem prejuízo do avanço do processo. Se o CME tiver um perfil bem
representativo das forças municipais, sua atuação facilitará o caminho. (MONLEVALE,
2008, p. 88).
A última fase corresponde à tomada de decisões, concernentes as metas
e estratégias que atendam as demandas da educação local que originarão o docu-
mento.
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Assim como se pode ter na escola ensino sem aprendizagem, no PME pode-se ter
palavras e propostas sem sentido, sem amarração legal e pedagógica, sem viabilidade
social e econômica. A ação permanente do CME visa garantir não somente a qualidade
do processo – na sua democracia e cientificidade – como a qualidade do produto.
(MONLEVALE, 2004, p. 40).
Encerrada a fase de elaboração do plano, o mesmo é submetido à apro-
vação pelo Poder Legislativo, sendo necessário um acompanhamento e monitora-
mento da execução das ações propostas.
Importante ressaltar, que “[...] é fundamental que, concluída a tramita-
ção e aprovada a lei do PME, se constitua um fórum permanente para seu acom-
panhamento e avaliação.” (MONLEVADE, 2004, p. 43).
Por fim, diante do exposto, pode-se concluir que o papel agregador e
atuante do CME no município é fundamental para a elaboração do PME, no
acompanhamento, no desenvolvimento e na avaliação das metas estratégias es-
tabelecidas para a educação do município a longo prazo, e, ainda, configura um
marco na gestão democrática da educação municipal.
METODOLOGIA
O estudo foi realizado em fevereiro e março de 2016, em um Município
do interior do Estado de São Paulo da região da Alta Mogiana - Ituverava - com
aproximadamente 45 mil habitantes (de acordo com o Censo do IBGE de 2010).
Para análise empírica foram identificados quatro Conselhos Gestores
Municipais que figuram como participantes da elaboração do Plano de Educação
do município objeto de estudo: Conselho Municipal de Educação (CME), Con-
selho Municipal de Alimentação Escolar (CAE), Conselho Municipal dos Direi-
tos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e Conselho Municipal do Fundeb
(Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica).
Pesquisa qualitativa, que procura entender o fenômeno de acordo com
a perspectiva dos participantes e com a situação estudada. Quanto aos meios, a
pesquisa foi bibliográfica, documental e de campo.
A coleta de dados primários foi realizada através de aplicação de ques-
tionários semiestruturados com os Presidentes dos Conselhos Gestores, com o
escopo de identificar as características dos Colegiados do Município, e avaliar
a participação dos mesmos na elaboração do Plano de Educação do Município.
O questionário foi dividido em cinco partes, quais sejam: 1) identifica-
ção do perfil do Presidente do Conselho; 2) de que maneira as informações sobre
o PME foram repassadas pelo órgão competente; 3) se os Conselhos foram con-
vocados e por qual órgão a participarem da elaboração do PME; 4) se a participa-
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ção no processo de elaboração do PME envolveu todos os membros do colegiado;
5) a descrição da participação do Conselho na implementação do PME.
Para análise dos dados obtidos com o questionário aplicou-se a meto-
dologia da análise do discurso, visando compreender o sentido e não apenas o
conteúdo do texto, “pode-se afirmar que o corpus da AD é constituído pela se-
guinte formulação: ideologia + história + linguagem.” (MUTTI, CAREGNATO,
2006, p. 680).
A utilização da análise do discurso fundamenta-se pelo de “[...] tentar
entender e explicar como se constrói o sentido de um texto e como esse texto se
articula com a história e a sociedade que o produziu. O discurso é um objeto,
ao mesmo tempo, linguístico e histórico; entendê-lo requer a análise desses dois
elementos simultaneamente.” (GREGOLIN, 1995, p.20).
As respostas foram transcritas, analisadas e, posteriormente foram in-
terpretadas. Procurou-se identificar, na percepção dos presidentes, como os Con-
selhos Gestores estão realizando de maneira efetiva suas atribuições enquanto
mecanismos de controle e de gestão das políticas públicas.
Para coleta de dados secundários foram analisados documentos da Se-
cretaria de Educação do Município (atas e listas de presença elaboradas durante a
elaboração do PME) e os documentos dos Conselhos Gestores (atas de reuniões
visando discutir o PME e listas de presença).
RESULTADOS E DISCUSSÃO
IDENTIFICAÇÃO DOS PRESIDENTES DOS CONSELHOS GESTORES
Inicialmente, cumpre identificar o perfil dos Presidentes dos Conselhos
gestores analisados. Nessa análise foi permitindo verificar que todos tem forma-
ção superior completa. Nenhum deles possui formação complementar em nível
de pós-graduação, mestrado ou doutorado. A menor idade encontrada foi 36
anos e a mais alta 65 anos.
A maioria dos presidentes são servidores públicos municipais, sendo
dois servidores efetivos, um deles servidor nomeado em comissão e um deles não
faz parte do quadro de funcionários do Município, porém trabalham em insti-
tuição conveniada. O Presidente do Conselho Municipal de Educação é servidor
efetivo e desempenha suas funções na Secretaria Municipal de Educação. O pre-
sidente do Conselho de Alimentação Escolar é professor de Educação Física com
cargo efetivo na rede municipal. Relativamente ao presidente do Conselho do
Fundeb é diretora de escola nomeada em comissão. Já o presidente do Conselho
dos Direitos da Criança e do Adolescente é responsável pela APAE da cidade, não
é servidor municipal.
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Artigos/Articles
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Os presidentes do sexo masculino são dois, igual número do sexo femi-
nino. Quanto ao estado civil, verificou todos os presidentes são casados.
Com a análise do perfil foi possível constatar que os Conselhos contam
com presidentes com curso superior, funcionários da administração pública, efe-
tivos ou em comissão, com parcos conhecimentos prático e teórico relacionado
às áreas de atuação e relataram dificuldade política para estruturar e intermediar
consensos e conflitos que aparecem nos Conselhos.
CARACTERIZAÇÃO DOS CONSELHOS GESTORES DO MUNICÍPIO
Os Conselhos gestores do Município estudado possuem uma quanti-
dade mínima de seis e máxima de dez integrantes. As reuniões ordinárias são rea-
lizadas mensalmente, podendo ser realizadas convocações extraordinárias para as-
suntos urgentes. A representação do colegiado corresponde a 50% dos membros
representantes do governo local e 50% para os membros não governamentais.
A média de tempo de funcionamento dos Conselhos é de dez anos, sen-
do o mais antigo o Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, a criação
da maioria se deu entre os anos 2000 e 2005.
Averiguou-se que os Conselhos Gestores estudados possuem natureza
consultiva e deliberativa, sendo que estas prerrogativas estão regulamentadas nas
legislações que criaram os respectivos Conselhos.
Desse modo, todos os Conselhos Gestores do município, apresentam
regimento interno que normatiza o funcionamento e as atribuições dos mesmos.
O
mandato dos conselheiros corresponde a um período de dois anos, podendo
ser
reconduzidos uma vez por igual período, sendo esta disposição cumprida fiel-
mente, com convocação do colegiado no período de novas eleições.
No Município os Conselhos Gestores possuem sede própria, a deno-
minada “Casa dos Conselhos”, isto é, um local utilizado para as reuniões do co-
legiado. Apesar da existência do espaço físico, não há um quadro pessoal próprio,
nem suporte estrutural.
ANÁLISE DA PARTICIPAÇÃO DOS CONSELHOS GESTORES NA ELABORAÇÃO DO PLANO
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO - O QUE A PESQUISA REVELOU
O questionário aplicado aos presidentes dos Conselhos gestores implica
em quatro aspectos a serem analisados:
O primeiro aspecto da análise da participação dos Conselhos gestores na
elaboração do PME refere-se ao modo que as informações sobre o PME che- gou
ao conhecimento dos presidentes dos mesmos, ou seja, se as etapas de traba- lho
como a constituição do fórum, o cronograma de trabalho, os representantes,
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o diagnóstico, a discussão das metas foram informadas aos conselheiros e se eles
foram convocados a participarem.
Os entrevistados responderam de forma unânime que foram apenas
comunicados pelo representante do órgão responsável que o PME estava em pro-
cesso de elaboração e ainda, que os representantes de cada segmento do Fórum fo-
ram convidados por um assessor da Secretaria da Educação do Município respon-
sável pelo PME. Poucas foram às informações dadas pelo órgão executor durante
toda a tramitação do plano, não existindo um documento formal sistematizando
o processo de elaboração e dando conhecimento sobre as fases de planejamento
e execução.
O segundo aspecto de análise refere-se a quando e como ocorreu parti-
cipação dos Conselhos na elaboração do Plano, se agiram apenas como figurantes
ou exerceram uma atuação efetiva e com qualidade.
Os presidentes do Conselho de Alimentação Escolar, Conselho dos Di-
reitos da Criança e do Adolescente e do Fundeb, foram enfáticos ao assumirem
que participaram apenas em duas ocasiões, a primeira para apresentação do Plano
Nacional de Educação e conhecimento da obrigatoriedade do município em ela-
borar seu plano e a segunda para apresentação do PME já concluído.
Sobre isso declarou o entrevistado do CAE,
O plano acaba não tendo a efetiva participação daqueles que estão na ponta, em contato
direto com a comunidade. [...] Os Conselhos acabam olhando apenas os seus problemas,
trabalham para ações pontuais que exigem tempo e dedicação, não conseguindo sistematizar
ações para propor no Plano. (PRESIDENTE DO CAE).
A falta de participação dos Conselhos em assuntos de interesse do Mu-
nicípio como um todo, na visão dos presidentes, é uma falha que precisa ser
superada, e não sabem se será plenamente corrigida, pois acreditam ser um de-
safio muito grande promover uma ampla participação em todas as temáticas de
interesse da comunidade local.
Com relação ao CME o presidente relatou que a participação do órgão
se deu de forma insatisfatória
O PME deveria ter sido discutido melhor. Faltou um plano de ação, de trabalho, a Secretaria
(SME) pecou no planejamento, que deveria ter sido feito anteriormente e não de maneira
apressada, o CME deveria ter sido comunicado com antecedência. [...]. O PME deveria ter
sido
proposto pelo CME e não ao contrário, o Executivo propor o PME e o CME aprovar, o
plano
tinha que ter nascido dentro do CME. (ENTREVISTADO DO CME).
O terceiro ponto objeto de análise diz respeito à participação do co-
legiado do Conselho nas etapas de elaboração do PME. De acordo com os de-
poimentos colhidos, com exceção do CME, nos demais Conselhos, alguns con-
selheiros não tiveram sequer conhecimento sobre a elaboração do documento.
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Esse desconhecimento ou desconsideração sobre a implementação do plano foi
corroborada pela análise das atas dos Conselhos Gestores - CAE, CMDCA e
Fundeb, cujo assunto não consta de nenhuma das reuniões do órgão colegiado.
Constatou-se também que, embora realizadas algumas reuniões na fase
de implantação do plano, não apresentaram uma participação expressiva dos re-
presentantes dos conselhos, fato verificado a partir da lista de presença apresen-
tada pela Secretária da Educação do Município. Observou-se ainda, que não se
realizou Fóruns e Conferências para diagnóstico do município e para discussão
das metas e estratégias.
Sobre a responsabilidade de participação do CME perguntado a res-
peito, o presidente justificou que também houve uma falta de estrutura de “cima
para baixo”
Se o FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) tivesse exigido que o PME
partisse do CME, tinha ocorrido de forma diferente. Há uma falta de estrutura de cima para
baixo. Se o FNDE tivesse cobrado do Poder Executivo e da Secretaria Municipal de Educação
tinha acontecido diferente, não que não aconteceu, mas poderia ter acontecido diferente.
(ENTREVISTADO DO CME).
O último item analisado refere-se à descrição feita pelos presidentes dos
Conselhos sobre a participação dos colegiados na elaboração do PME. Como já
destacado acima, os Conselhos Gestores participaram apenas de algumas reuni-
ões marcadas pelos representantes do Poder Executivo. O Conselho de Educação
além dessas reuniões discutiram o PME em uma única reunião extraordinária.
A esse respeito, a presidente do CMDCA se manifestou:
O representante do Poder Executivo tinha conhecimento que esse plano deveria acontecer,
então deveria ter trazido para os Conselhos com maior antecipação. [...] Por outro lado,
o Conselho é muito passivo, deveria ser mais atuante, deveria deliberar, e os membros não
entendem esse poder de deliberação [...] deliberar é mandar fazer de acordo com a lei, nenhum
Conselho utiliza essa ferramenta. (PRESIDENTE DO CMDCA).
O CME, com todos os seus membros, participou apenas na fase final
do Plano. Sobre esse aspecto:
Foi marcada uma reunião extraordinária, porque o Plano tinha uma data para ser aprovado,
trouxeram o Plano pronto, foi lido, discutido alguns pontos, abriu-se para fazer algumas
alterações, mas não poderia ter sido assim [...] São nesses momentos que o Conselho percebe
a importância do Conselho [...] trazer uma coisa pronta só para o Conselho aprovar perde o
sentido. Os Conselhos deveriam ter feito parte disso. (PRESIDENTE CME).
Analisando a ata da Reunião extraordinária realizada pelo CME sobre
o PME, é possível extrair do documento que foi apresentado o PME, discutidas
e esclarecidas dúvidas das metas propostas com uma assessora de Educação da
SME, após a leitura o PME foi aprovado por unanimidade. Os conselheiros ape-
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nas realizaram a leitura do documento, não houve alteração e o documento foi
aprovado da forma originalmente enviada pela SME.
Sobre o assunto o presidente do CAE destacou que a sociedade não
sabe da importância do Conselho “[...] o jeito oficial de se discutir alguma coisa
é através do Conselho.”
Sobre a responsabilidade dos Presidentes dos Conselhos, como repre-
sentante do colegiado, pela inexistência de participação no processo de elabora-
ção do documento os mesmos alegaram de forma geral que não tem o poder de
decidir nenhum assunto sozinho, todo tema tem que ser objeto de debate e pode
ser trazido por qualquer um dos membros, deve ser discutido por todos os conse-
lheiros, colocado em votação e constar em ata para ter poder legar.
Todos os presidentes afirmaram que é necessária uma capacitação para
os conselheiros, para que possam exercer de forma efetiva o seu papel.
No que concerne à avaliação e monitoramento do plano, afirmaram
que participarão desse processo, acompanhando a concretização dos objetivos e
metas traçadas no plano.
Do exposto nas entrevistas, pode-se chegar as seguintes conclusões:
Primeira, o município não apresenta uma cultura de democracia par-
ticipativa, apenas o direito ao voto e a existência de instituições democráticas
não garantem o exercício da cidadania se os cidadãos não forem os protagonistas
desse processo. A elaboração do PME, que exigia uma participação democrática,
revelou uma gestão municipal burocratizada e centralizadora, distante dos cida-
dãos e das reais necessidades da comunidade local. É de fundamental importância
introduzir a gestão democrática no âmbito municipal, aliando conceitos como
participação popular, legitimidade, eficiência e controle de poder.
Nesse sentido, passada a fase de elaboração do PME resta ao Município
garantir a implementação, acompanhamento e avaliação das metas e estratégias,
realizando debates, consultas e audiências públicas, numa crescente conscientiza-
ção do princípio da participação popular.
Ao tornar plena a eficácia dos dispositivos democráticos na gestão pú-
blica, previstos constitucionalmente, aliando democracia representativa com de-
mocracia participativa, o gestor público operacionaliza o princípio constitucional
da participação.
Pode-se dizer, que há ainda, no município em questão e em inúmeros
municípios brasileiros, certa tradição autoritária da gestão pública, na qual im-
portantes decisões são tomadas no interior dos gabinetes das autoridades muni-
cipais e impostas à população. A gestão pública democrática municipal exige da-
queles que detém o poder tanto a competência para decidir quanto associar suas
decisões às necessidades e objetivos da sociedade. Para alcançar esta finalidade
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não bastam boa vontade e sensibilidade do administrador público, é primordial
utilizar mecanismos para garantir direito de vez e voz à população.
No dizer de Oliveira (2002, 109), a democracia implica o respeito ao
intersubjetivismo de ações e reações como forma de sentir o pulsar da coletivida-
de. Nas palavras do autor “os debates são a essência da democracia. A ausência do
debate leva à falta de raciocínio dialético, em que prevalece apenas uma opinião e,
o mais das vezes, nem sempre a correta.”
Ao restringir a participação da sociedade no que diz respeito às decisões
que afetem o Município implica em afrontar os princípios constitucionais funda-
mentais e rejeitar a cidadania. Requer-se que os governantes criem mecanismos de
participação que tornem possível a cidadania e a tomada de decisões de forma
igualitária, onde todos tenham oportunidade de participar, o que permitirá um
maior comprometimento do indivíduo com o coletivo. Só assim será possível
uma gestão participativa, possibilitando uma gestão de todos para todos.
Segunda, a sociedade civil desconhece a importância dos Conselhos
Gestores como organismos de representação popular, e provavelmente por este
motivo, não exercem suas funções consultivas, deliberativas e de controle de
políticas públicas. Contrariamente, os representantes da administração pública,
mesmo conhecendo referidas atribuições, não as utilizam, pois se submetem a
vontade do Poder Público.
Gonh (2002, p. 15), sobre falta de cultura participativa declara:
De um lado, observa-se que a operacionalização não plena dessas novas instâncias
democratizantes se dá devido à falta de uma cultura de participação da sociedade civil,
em canais de gestão dos negócios públicos, a curta trajetória de vida desses conselhos e,
portanto, à falta de exercício prático (ou até a sua inexistência), e ao desconhecimento
- por parte da maioria da população, de suas possibilidades (deixando-se espaço livre
para
que eles sejam ocupados e utilizados como mais um mecanismo da política das
velhas
elites e não como um canal de expressão dos setores organizados da sociedade).
De outro
lado, a existência de concepções oportunistas, que não se baseiam em
postulados
democráticos e veem os conselhos apenas como instrumentos/ferramentas
para
operacionalizar objetivos predefinidos.
Vislumbra-se que os Conselhos Gestores são espaços sociais, de partici-
pação democrática, devendo criar condições para que se tenha um maior controle
sobre a gestão pública e uma maior cobrança sobre o Poder Executivo em suas
tomadas de decisões, mormente em nível municipal.
Entretanto, para que isso seja possível, é imprescindível discutir certas
questões no que diz respeito à criação e implementação dos Conselhos gestores,
ou seja, é preciso se repensar a forma como estão estruturados os Conselhos atu-
almente.
A questão da paridade nos conselhos admite sérias divergências. Lyra
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(1996, p. 29) defende que:
Alguns Procuradores da República sustentam a ideia de que, em todos os colegiados
que preveem a participação da comunidade através de organizações representativas,
essa participação necessitaria garantir a tais organizações uma presença paritária, sem o
governo ter direito ao voto de Minerva ou ao poder de homologação.
A representação paritária requer ainda, que sua composição deva ser re-
presentativa de diferentes setores sociais, territoriais e forças políticas organizadas.
Bem como, deve haver um real equilíbrio entre representantes do Executivo e re-
presentantes da sociedade civil, pois os primeiros “têm o que os representantes da
sociedade civil não têm (pela lei, os conselheiros municipais não são remunerados
e nem contam com estrutura administrativa própria.” (GONH, 2006).
Ademais, a sociedade tem que ter acesso às informações e as ações dos
Conselhos devem ter publicidade. É fundamental implantar mecanismos de su-
pervisão e o controle sobre os atos praticados pelos conselheiros (GOHN, 2006).
E, finalmente, os conselheiros devem utilizar os meios jurídicos para que as de-
cisões discutidas e consumadas dos Conselhos obriguem ou vinculem o Poder
Executivo, qualificando em tese, seus resultados, para que não funcionem sim-
plesmente como extensão da vontade do poder local.
Os Conselhos Gestores representam uma conquista social, por isso
Numa sociedade marcada por inúmeros processos de exclusão social e de baixos
níveis de participação política do conjunto da população, os conselhos assinalam para
possibilidades concretas de desenvolvimento de um espaço público que não se resume
e não se confunde com o espaço governamental/estatal. A possibilidade de a sociedade
civil intervir na gestão pública, via parcerias com o Estado, representa a instauração de
um novo padrão de interação entre governo e sociedade; novas arenas de intermediação
e novos mecanismos decisórios implantados poderão ter a capacidade de incorporar uma
grande pluralidade de atores e de diferentes interesses. (GOHN, 2006, p.10).
Dessa forma, a criação e funcionamento dos Conselhos Gestores são
de extrema importância para atuação do povo na seara política, todavia para que
haja efetividade e eficácia em sua atuação, é imperioso que tenham força política,
bem como competência e poderes normativos e possibilidade de destituição dos
conselheiros que não cumpram com seus deveres, para que se torne possível à
democratização desses espaços públicos.
Terceira, mostra-se urgente uma formação para atuação dos conselhei-
ros, principalmente os advindos da sociedade civil. Gohn (2006, p. 9) denuncia
que:
Faltam cursos ou capacitação aos conselheiros, de forma que a participação seja
qualificada quanto, por exemplo, à elaboração e gestão das políticas públicas; não há
parâmetros que fortaleçam a interlocução entre os representantes da sociedade civil com
os representantes do governo. É preciso entender o espaço da política para que se possa
fiscalizar e também propor políticas; é preciso capacitação ampla que possibilite a todos
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Artigos/Articles
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os membros do conselho uma visão geral da política e da administração. Usualmente,
eles atuam em porções fragmentadas, que não se articulam (em suas estruturas) sequer
com as outras áreas ou conselhos da Administração Pública.
Isso não quer dizer que somente os representantes da sociedade civil
necessitam de formação para atuarem nesses espaços democráticos. A qualificação
deve ser ampla para que tanto os membros da sociedade civil como os represen-
tantes do poder público possam se tornar conselheiros atuantes e conscientes de
seu papel.
Ao tratar do tema formação, significa que deve haver um preparo dos
cidadãos antes e durante o tempo em que estiverem exercendo suas funções nos
Conselhos Gestores, preparo que envolve tanto aspectos técnicos como éticos e
políticos. Essa qualificação permitirá que o conselheiro conheça o espaço em que
irá atuar, “[...] assim como um código de ética e posturas em face dos negócios
públicos.” (GOHN, 2006).
C
ONCLUSÃO
A democracia como prática social é um aspecto relativamente recente
no Brasil, país conhecido pela sua tradição autoritária e conservadora. A partir
da Constituição Federal de 1988, com a denominada Constituição cidadã são
criadas determinadas instituições orientadas para a concretização do Estado De-
mocrático de Direito, dentre essas instituições os Conselhos Gestores.
Referidos Conselhos representam a possibilidade do exercício da demo-
cracia, expressando a soberania popular, que vai além do direito de voto, possi-
bilitando a verdadeira inclusão do cidadão na sociedade em que vive, viabilizan-
do o poder de atuar e transformar sua comunidade. É o direito do ser humano
desenhar seu próprio futuro e colaborar para o progresso e desenvolvimento da
sociedade do qual faz parte.
Entretanto, a partir do exposto, observa-se que apesar dos Conselhos
Gestores do Município estarem sob a égide constitucional da gestão democráti- ca,
foi possível verificar que estes colegiados com experiências ainda incipientes
exprimem certa natureza burocrática, com estruturas frágeis para garantir uma
efetiva participação popular. Apenas a criação e a regulamentação dos órgãos não
se mostram suficiente para assegurar a participação da sociedade civil nas tomadas
de decisão das políticas públicas do Município.
Os Conselhos Gestores estudados apresentaram certo distanciamento
do
processo decisório e certa submissão da população para com o Estado, de-
monstrando uma estrutura elitista e hierarquizada, apoiada em procedimentos
burocráticos. Como resultado, o papel normativo e fiscalizador dos Conselhos
têm ficado mais na aparência do que na ação concreta.
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A participação popular através dos Conselhos constitui um novo pro-
cesso de descentralização, que demanda muito aprendizado por parte da socieda-
de dos processos democráticos, pois ainda não incorporamos o principio demo-
crático em sua essência.
Quanto à participação dos Conselhos na formulação do PME, na ma-
neira como estão estruturados, será pouco provável que consigam se impor sobre
as determinações do Poder Executivo. Dessa forma, a determinação legal da par-
ticipação dos Conselhos na elaboração do PME se mostra insuficiente para que
realmente ocorra a participação da sociedade civil.
A democracia participativa como aludida por Bonavides e demais te-
óricos, exige também uma cultura de participação popular, fato que está muito
longe de muitos municípios brasileiros, que consideram os Conselhos Gestores
em
função do Poder Executivo e avesso à participação popular.
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