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ISSN: 2447-780X - https://doi.org/10.33027/2447-780X.2015.v1.n1.03.p35
PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO - PNE (2014-2014): LIMITES, AVANÇOS
E PERSPECTIVAS
Claudia Pereira de Pádua Sabia
Érika Porceli Alaniz
RESUMO
A ideia de plano nacional de educação remonta à década de 1930. O Manifesto dos Pioneiros da
Educação Nova (1932) nos apresenta o diagnóstico da educação pública brasileira naquela época
e culmina com a necessidade de formulação de um Plano de Reconstrução Nacional. A partir
deste período, identificamos várias tentativas de elaboração e a dificuldade de implementação
dos Planos Nacionais de Educação. O presente artigo objetiva analisar o novo Plano Nacional de
Educação - PNE (2014-2014), buscando identificar os possíveis avanços, os limites e as
perspectivas do mesmo. A metodologia utilizada são as pesquisas bibliográfica e documental.
Para o desenvolvimento do trabalho, percorremos o seguinte caminho: iniciamos com a
retrospectiva histórica dos planos nacionais de educação, na sequência abordamos o Plano
Nacional da Educação - PNE 2001-2011, em seguida abordamos os limites do atual PNE,
enfatizando a gestão democrática na forma como está sendo prescrita na Lei 13.005/2014,
dentro outros aspectos. No tópico seguinte discutimos alguns avanços como o aumento do
percentual do Produto Interno Bruto – PIB em educação, as metas de universalização dos 04 aos
17 anos, o monitoramento contínuo das metas e as avaliações periódicas da sua execução.
Finalizamos identificando no PNE em vigor algumas perspectivas como a previsão de criação do
Sistema Nacional de Educação, a implantação do Custo Auno Qualidade Inicial – CAQi e a criação
da Lei de Responsabilidade Educacional.
Palavras-Chave: Plano Nacional de Educação. Política Educacional. Gestão Democrática.
Financiamento. Avaliação.
NATIONAL EDCATION PLAN - PNE (2014-2014) : LIMITS, ADVANCES AND PROSPECTS
ABSTRACT
The national education plan eidea goes back to 1930 The Two men Manifest. It gives us a
diagnosis of public brazilian education of that time and culminates with the need of forming
a National Reconstruction Plan. Starting this period, several attempts to identify elaborate and
implemantion of the two National Education plans. The objective of this article is to analyze the
New National Education Plan - PNE (2014-2014), seeking to identify its possible advances, limits
and as well as its prospects. A methodology used are bibliographic and documentary
investigation. For such, began to historical retrospective of national education two plans,
boarded in sequency to National Education Plan - PNE 2001-2011, followed by its limits,
emphasizing a democratic management as it is prescribed on law
13.005 / 2014, within others aspects. Next topic discussed are the increase of some aspects of
economy, such as percentage of Gross Domestic Product - GDP in education, , or continuous
monitoring to give as targets and periodic evaluation an execution of the National Education
Plan - PNE. Finalized identifying prospects in some force as of creation of National System
Education do, to do student cost and initial quality - CAQI and the creation of Educational
Responsibility Law.
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Keywords: National Education Plan, Educational Policies, Democratic Administration,
Financing. Evaluation.
1. RETROSPECTIVA HISTÓRICA DOS
PNE(s)
A ideia do plano no âmbito
educacional remonta á década de 1930.
“Provavelmente a sua primeira
manifestação explícita nos é dada pelo
Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova lançado em 1932”. (SAVIANI,
1998, p.75).
Conforme Saviani (1998), o
plano era entendido como um
instrumento de racionalidade científica
no campo educacional. Para corroborar
está análise, retomamos trecho do
Manifesto dos Pioneiros que
[...] depois de 43 anos de regime
republicano, se der um balanço ao
estado atual da educação pública,
no Brasil, se verificará que,
dissociadas sempre as reformas
econômicas e
educacionais, que era
indispensável entrelaçar e
encadear, dirigindo-as no mesmo
sentido, todos os nossos
esforços, sem unidade de plano e
sem espírito de continuidade,
não lograram ainda criar um
sistema de organização escolar, à
altura das necessidades modernas
e das necessidades do país. Tudo
fragmentário e desarticulado. A
situação atual, criada pela
sucessão periódica de reformas
parciais e
freqüentemente arbitrárias,
lançadas sem solidez econômica e
sem uma visão global do
problema, em todos os seus
aspectos, nos deixa antes a
impressão desoladora de
construções isoladas, algumas já
em ruína, outras abandonadas em
seus alicerces, e as melhores,
ainda não em termos de serem
despojadas de seus andaimes...
Onde se tem de procurar a causa
principal desse estado antes de
inorganização do que de
desorganização do aparelho
escolar, é na falta, em quase
todos os planos e iniciativas, da
determinação dos fins de
educação (aspecto filosófico e
social) e da aplicação (aspecto
técnico) dos métodos científicos
aos problemas de educação.
(MANIFESTO DOS PIONEIROS DA
EDUCAÇÃO NOVA (1932), 2006,
p.188)
Portanto, o documento evidencia
além da necessidade de determinação
das finalidades da educação, a
necessidade também da utilização de
métodos científicos para o
enfrentamento dos problemas
educacionais. O Manifesto nos
apresenta o diagnóstico da educação
pública brasileira naquela época e
culmina com a necessidade de
formulação de um Plano de
Reconstrução Nacional. Segundo os
Pioneiros da Educação Nova, “é preciso,
porém, atacar essa obra, por um plano
integral, para que ela não se arrisque um
dia a ficar no estado fragmentário [...]”.
(MANIFESTO DOS PIONEIROS DA
EDUCAÇÃO NOVA (1932), 2006, p.190).
Depois do Manifesto dos
Pioneiros da Educação Nova a ideia de
plano passou a constar na legislação da
educação brasileira. Segundo Saviani
(2014, p.75), “a Constituição de 1934,
estabeleceu na alínea a, do artigo 150,
como competência da União fixar o
Plano Nacional da Educação”.
Conforme o autor citado, os
conselheiros do Conselho Nacional de
Educação elaboraram no início do ano
de 1937, o “Plano de Educação
Nacional” que se denominava como
Código da Educação Nacional e
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continha 504 artigos. O documento foi
encaminhado à Câmara dos Deputados,
mas não chegou ser aprovado e com o
advento do Estado Novo em novembro
de 1937, acabou sendo esquecido.
Durante o Estado Novo, o
ministro da Educação Gustavo
Capanema optou por reformas parciais
traduzidas nas Leis Orgânicas de Ensino
de 1942 em lugar de uma Lei Geral do
Ensino, ou seja, do estabelecimento de
um Plano de Educação Nacional como
pretendia os Pioneiros da Educação
Nova.
De acordo com Saviani (2014) a
ideia do Plano só foi retomada no texto
da primeira Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional aprovada em 1961.
No § 1º do artigo 92, a lei
estabeleceu que “como nove
décimos dos recursos federais
destinados à educação, serão
constituídos em parcelas iguais, o
Fundo Nacional de Ensino
Primário, o Fundo Nacional de
Ensino Secundário e o Fundo
Nacional do Ensino Superior,
determinando no §2º, que o
Conselho Federal de educação
elaborará, para a execução em
prazo determinado, o Plano de
educação referente a cada Fundo.
(BRASIL, 1969 apud SAVIANI, 2014,
p. 76)
Conforme Saviani (2014), Anísio
Teixeira foi o relator do Plano Nacional
de Educação. Entretanto, pelo que
pudemos apreender este plano acabou
não se constituindo como um Plano
Nacional de Educação de fato, mas
apenas como instrumento de
organização e aplicação dos recursos de
cada fundo criado.
Para corroborar nossa análise,
trazemos a citação de Horta (1982) apud
Saviani (1998),
[...] o Conselho Federal de
Educação elaborou em 1962 um
documento (BRASIL, 1962) em que
procurou, numa primeira parte,
traçar as metas para um Plano
Nacional de Educação e, numa
segunda parte, estabelecer as
normas para a aplicação dos
recursos correspondentes aos
Fundos do Ensino Primário, do
Ensino Médio e do Ensino
Superior. (HORTA, 1982, p.93
apud SAVIANI, 1998, p.78)
Portanto, reiteramos que o
mérito deste Plano Nacional de
Educação, teria sido iniciar a discussão
de como fazer a distribuição adequada
dos recursos. De acordo com Saviani
(2014), Anísio Teixeira arquitetou um
procedimento engenhoso para a
distribuição dos recursos que
combinava renda per capita dos
estados com população em idade
escolar para a constituição dos fundos
do ensino primário, médio e superior. O
relato do autor aponta também que
Anísio Teixeira utilizou percentuais para
as despesas que lhe permitiu chegar ao
custo do aluno-ano e propôs uma
fórmula matemática para o cálculo dos
recursos que a União repassaria a cada
unidade da federação. Segundo Saviani
este procedimento inspirou a criação do
Fundo de Manutenção e
desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do
Magistério - FUNDEF, criado em 1996.
Outro aspecto deste Plano
Nacional de Educação de (1962)
mencionado por Saviani (1998), é que
se pretendia de fato era que o Plano
garantisse o acesso das escolas
particulares, em especial, as católicas,
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os recursos públicos destinados à
educação.
Com o regime militar no poder a
partir do ano de 1964, o protagonismo
no âmbito do planejamento educacional
se transfere dos educadores para os
tecnocratas. Esse processo é
identificado em termos educacionais
pela subordinação do Ministério da
Educação ao Ministério do
Planejamento. Segundo Saviani (1998,
p.78), “corpos dirigente e técnico eram,
via de regra, oriundos da área de
formação correspondente às ciências
econômicas”.
Diante deste contexto, os planos
para a área da educação durante os
anos do regime militar, decorriam dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PND), que receberam a denominação
de “Planos Setoriais de Educação e
Cultura” (PSEC). (Saviani, 2014, p.78).
Essa subordinação do Ministério
da Educação ao Ministério do
Planejamento é evidenciada na reforma
do ensino expressa na Lei 5.692/71.
Conforme Saviani (2014), esta lei
incumbiu ao governo federal a
tarefa de estabelecer e executar
“planos nacionais de educação”
(artigo 53), determinando no §
único desse artigo 53 que “o
planejamento setorial da
educação deverá atender ás
diretrizes e normas do Plano-
Geral do Governo, de modo que a
programação a cargo dos órgãos
da direção superior do Ministério
da educação e Cultura se integre
harmonicamente nesse Plano-
Geral”.(BRASIL, 2006, p.139 apud
SAVIANI, 2014, p.78
Portanto, durante todo o
período militar, na análise de Saviani
(1998, p. 79), “a ideia de plano se
converte num instrumento da
racionalidade tecnocrática consoante à
concepção tecnicista de educação”,
ficando evidenciado que as decisões
relativas às políticas educacionais eram
concentradas no topo da pirâmide
autoritária destes governos.
A partir do ano de 1985, com
eleição de Tancredo Neves para a
Presidência da República, iniciou-se o
período denominado de “Nova
República”. Nesse período tivemos a
primeira iniciativa de elaboração de um
Plano Nacional de Educação em 1993.
De acordo com Saviani (2014), este
plano foi denominado de “Plano
Decenal de Educação para Todos e o
mesmo tomou como referência a
Declaração Mundial de Educação para
Todos”, realizada em Jontien, na
Tailândia em 1990.
Os patrocinadores desta
Conferência foram vários organismos
internacionais e os mesmos vão
direcionar as reformas educativas e o
Plano Decenal de Educação para Todos.
Conforme Hermida (2006),
Na época da elaboração do Plano
Decenal de Educação Para Todos
(durante o governo Itamar
Franco), já era possível identificar
iniciativas no sentido de redefinir
prioridades educacionais a partir
dos objetivos e diretrizes
estabelecidas e apontadas pelos
principais organismos
internacionais: a Organização das
Nações Unidas para a Educação, a
Ciência e a Cultura (Unesco), o
Fundo das Nações Unidas para a
Infância (Unicef), o Banco Mundial
e o Fundo Monetário
Internacional (FMI). As iniciativas
educacionais apresentavam uma
natureza neoliberal – que se
localiza nas fontes e nas
finalidades que inspiraram a
proposta – constituídas de teorias
externas que procuravam
contribuir para a construção de
um projeto histórico defensor de
interesses das agências
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financiadoras articuladas ao
capital internacional. (HERMIDA,
2006, p.243-244)
Para Saviani (1998), a
elaboração do referido plano foi
coordenado pelo MEC e se distinguiu dos
planos anteriores por não se referir a
educação como um todo, mas apenas à
educação fundamental, e também
porque buscou não se reduzir a normas
de distribuição de recursos. O autor
menciona que o plano apresentou um
diagnóstico da situação do ensino
fundamental e delineou perspectivas,
identificou obstáculos a enfrentar e
formulou estratégias para a
universalização do ensino fundamental
e erradicação do analfabetismo, além de
indicar as medidas e instrumentos para
a implementação.
Cabe destacar, análise do autor
citado sobre o Plano Decenal de
Educação para Todos:
Embora o referido Plano Decenal
de Educação para Todos: se
propusesse a ser instrumento
que viabilizasse o esforço
integrado das três esferas de
governo no enfrentamento dos
problemas da educação, ele
praticamente não saiu do papel,
limitando-se a orientar algumas
ações na esfera federal. Em
verdade, ao que parece, o
mencionado plano foi formulado
mais em função do objetivo
pragmático de atender a
condições internacionais para a
obtenção de financiamento para
a educação, em especial, aquele
de algum modo ligado ao Banco
Mundial. (SAVIANI, 1998, p.80)
Diante das considerações do
autor, pudemos constatar que no Plano
Decenal de Educação para Todos teve
como foco central o ensino
fundamental, deixando as outras etapas
e modalidades da educação
básica e o nível superior sem propostas
de enfrentamento para suas demandas
e problemas.
Neste percurso histórico dos
planos nacionais de educação,
identificamos à dificuldade de pensar a
educação como um todo articulado, de
não pensar no plano como distribuição
de recursos e/ou obtenção dos mesmos
via financiamento de organismos
internacionais, além do baixo índice de
implementação dos mesmos. Para
finalizar este tópico, trazemos a
contribuição de Arelaro (2007, p.902),
que nos explicita porque os planos não
tem sido implementados.
As avaliações dos planos
nacionais já elaborados no Brasil
– trienais, qüinqüenais ou
decenais – explicitam que tais
planos, a quase totalidade
elaborada por especialistas ou
tecnocratas sem contato com a
realidade social, tiveram como
objetivo maior o cumprimento de
exigência burocrática,
dispensando a participação dos
grupos sociais que seriam
atingidos por suas propostas, e,
em função disso, acabaram se
tornando “letra morta”, pois
ninguém se sentiu compelido ou
comprometido em implementá-
los.
Após esta breve retrospectiva
histórica, discutiremos no tópico a
seguir o Plano Nacional de Educação
(2001-2011), pois pela sua recenticidade
poderia se constituir em um diagnóstico
para o atual PNE, na medida em que a
avaliação do mesmo indicasse as metas
atingidas ou não em sua vigência.
2. PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO
(2001-2011)
A elaboração e apresentação de
um plano para a educação
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responderam a exigências legais
previstas na Constituição Federal de
1988, em seu artigo 214, “A lei
estabelecerá o plano nacional de
educação, de duração decenal” (BRASIL,
1988), na Lei n. 9.131, de 24
de novembro de 1995, que no seu artigo
7º, § 1º, alínea “a” define que
compete ao Conselho Nacional de
Educação “subsidiar a elaboração e
acompanhar a execução do Plano
Nacional de Educação” (BRASIL, 1995),
e na Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDBEN) – Lei nº
9.394, de 20 de dezembro de 1996, no
seu artigo 87 das disposições
transitórias definiu “o prazo de um ano
para encaminhar ao Congresso
Nacional o Plano Nacional de
Educação”(BRASIL, 1996).
Em 1997, o MEC divulgou um
documento denominado “Plano
Nacional de Educação (Proposta inicial
dos procedimentos a serem seguidos)”
(BRASIL, 1997a). Na introdução do
documento considera-se desejável um
amplo processo de consultas e debates
o que, no entanto, é tido como inviável
pela rigidez dos prazos. Segundo Saviani
(1998, p.80), “essa limitação seria
contornada pela recuperação da
discussão acumulada quando da
discussão do Plano Decenal, entre
junho de 1993 e agosto de 1994”.
O autor citado apresenta o
cronograma para elaboração do
mesmo que correspondeu ao período de
junho a dezembro de 1997, ou seja, um
período relativamente curto para se
promover consultas e debates
necessários à construção do PNE. Cabe
destacar a análise de Saviani (1998) que
apresenta trecho da introdução do PNE:
menciona o Plano Decenal de
Educação para Todos como “o
primeiro e mais importante
subsídio ao PNE devendo,
mesmo, constituir o cerne do novo
documento a ser apresentado ao
Congresso Nacional, em
dezembro deste ano”(p.5); cita os
compromissos assumidos pelo
Brasil em nível internacional;
considera as metas nacionais
como médias propostas para todo
o país podendo, assim, as metas
estaduais ficar aquém ou além
delas; apresenta um “roteiro-
sugestão para Estados e
Municípios cujos planos deverão
incluir a descrição e análise da
situação educacional, os
obstáculos a serem enfrentados,
os objetivos a serem atingidos e as
estratégias de ação a serem
implementadas; registra a
importância do CNE na
elaboração do documento [...]
(SAVIANI, 1998, p.82)
Terminado elaboração do PNE
conforme cronograma citado, o mesmo
foi encaminhado ao Congresso em 12
fevereiro de 1998, como proposta do
MEC contendo 248 metas. Dois dias
antes tinha sido encaminhada ao
Congresso outra proposta, conhecida
como PNE – Proposta da Sociedade
Brasileira, 1997. Abordaremos a mesma
após análise da proposta do MEC que foi
aprovada em 09 de janeiro de 2001 pela
Lei 10.172. Esta lei instituiu o Plano
Nacional de Educação com a vigência de
anos.
Várias críticas o PNE (2001-
2011) elaborado pelo MEC sofreu, mas
a principal referia-se a elevação do
percentual do PIB a ser investido em
educação. O Plano previa o
investimento de 6,0% do PIB na década.
De acordo com Saviani (1998),
[...] indicador claro de que com o
Plano o status quo deficitário da
educação brasileira não será
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significativamente alterado é a
meta I do item “Financiamento e
Gestão que prevê a elevação, na
década, através de esforço
conjunto da União, dos Estados e
Municípios e de parcerias com o
setor privado, do percentual do
PIB aplicado em educação para
atingir o mínimo de 6% (p.60).
Ora trata-se de uma mudança
excessivamente tímida em face
das enormes carências
reconhecidas no próprio Plano.
(SAVIANI, 1998, p.86)
Hermida (2006) corrobora a
análise de Saviani sobre a questão do
financiamento e ainda traz outras
críticas ao referido Plano que
destacamos
[...] encontra-se assegurado que a
responsabilidade pela execução
havia sido delegada para os
Estados e Municípios; além disso,
no texto também se observa o
recuo da União em matéria de
recursos e orçamento, pois
consolida a racionalização e
otimização dos recursos já
existentes, acompanhado de um
discreto aumento que, no prazo
de dez anos, chegaria a atingir
6,5% do Produto Interno Bruto
(PIB) – incluídos recursos
provenientes do setor privado.
Ao analisar as metas, percebe-se
que há um repasse de
responsabilidades da União para
os Estados e Municípios. Em seu
conjunto, o plano prioriza o
Ensino Fundamental, através de
metas concretas, sobretudo
quando é ofertado para
populações de baixa renda, em
detrimento de outras áreas de
ensino que ficam completamente
desamparadas (a educação de
adultos e o combate ao
analfabetismo). A formação de
professores considerada
prioritária, fica inviável ao não se
explicitar de onde virão os
recursos para tal fim. (HERMIDA,
2006, p. 246).
Apresentamos também o
posicionamento da ANPED, sobre o PNE
(2001-2011). Conforme Parecer
ANPED/1997, a associação se posiciona
criticamente ao mesmo,
especialmente: ao tratamento dados as
creches; a dissociação entre ensino
médio regular e ensino técnico; a
questão do ensino noturno; as
dificuldades que a reforma do ensino
profissional cria para os jovens que já
trabalham; a desqualificação da
profissionalização dos professores; a
formação continuada através da
educação à distância; a
responsabilidade da União no
financiamento da manutenção e
expansão do ensino superior público; e
a timidez no que se refere à meta de
ampliação dos recursos destinados à
educação.
Além das críticas citadas, o
referido Plano Nacional de Educação
teve os artigos que se referiam ao
financiamento do mesmo, vetados pelo
presidente Fernando Henrique Cardoso.
Diante da falta de recursos para a
execução do Plano, Saviani (2014)
considerou o mesmo como uma carta de
intenções.
O autor citado declara que
foi justamente sobre o aspecto
financeiro que incidiram os nove
vetos apostos pelo presidente da
República ao texto do plano. Isso
ensejou a Ivan Valente a seguinte
afirmação: “FHC veta o que faria
do PNE um plano”(VALENTE, 2001,
P.37). E ele não deixa de ter razão,
pois este é o aspecto essencial.
Sem que os recursos financeiros
sejam assegurados, o plano todo
não passa de mera carta de
intenções, cujas metas
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amais poderão ser realizadas.
(SAVIANI, 2014, p. 80-81)
Concordamos com Saviani
(2014) e podemos concluir que o PNE
(2001-2011) se limitou a reiterar a
política educacional que vem sendo
conduzida pelo MEC, ou seja, a
compressão dos gastos públicos e a
transferência de responsabilidades,
ficando a União com atribuições de
controle, avaliação, direção e, apoio
técnico e financeiro de caráter
subsidiário e complementar.
Entretanto, neste PNE não tivemos o
apoio financeiro, mas tão somente o
apoio técnico. Este fato comprometeu
completamente o atingimento das
metas do PNE. Vários autores que se
debruçaram sobre as mesmas
confirmam esta análise, como por
exemplo: Brandão (2011) sobre as
metas do ensino médio, Vieira (2010),
sobre as metas da educação infantil, Di
Pierro (2010), sobre as metas da
educação de jovens e adultos, dentre
outros.
Após discutirmos o Plano
Nacional de Educação 2001-2011,
contemplando a proposta do MEC que
foi a proposta aprovada pelo
Congresso, abordaremos o Plano
Nacional de Educação, conhecido como
Proposta da Sociedade Brasileira, pelo
exemplo de elaboração democrática de
um plano em âmbito nacional, que foi
consolidado no II Congresso Nacional
de Educação – CONED, em novembro de
1997, na cidade de Belo Horizonte.
2.1 PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO
(2001-2011) PROPOSTA DA
SOCIEDADE BRASILEIRA
Elaborado pela Comissão
Organizadora do II CONED, o documento
sistematizou os resultados das
discussões realizadas nas diferentes
instâncias organizativas, nos diversos
eventos programados (I CONED,
Seminários Temáticos Regionais e
Locais, Debates, etc.) em todo o país.
Consideramos importante,
destacar essa experiência de
construção coletiva e democrática de
um Plano Nacional de Educação, que
significou uma reação e uma mobilização
popular contra as políticas neoliberais,
que vêm sendo implementadas e que,
privam cada vez mais os povos pobres
dos seus direitos e reduzem suas
possibilidades de participar de processos
de socialização dos bens mundialmente
produzidos. Além de servir como
exemplo, de que é possível a discussão e
elaboração coletiva de um plano que
contemple os interesses da sociedade.
De acordo com ARELARO (2007),
A experiência de elaboração
coletiva de um Plano Decenal de
Educação, envolvendo cerca de
cinco mil educadores, a partir de
encontros municipais, estaduais e
nacionais, que iam selecionando e
“refinando” os diagnósticos e as
sugestões apresentadas para a
universalização do atendimento
da demanda e a melhoria da
escola e dos sistemas públicos de
ensino, em todos os níveis e
modalidades, nunca havia sido
experimentada. (ARELARO, 2007,
p.903)
A autora citada acrescenta que o
fato deste documento PNE - Proposta da
Sociedade Brasileira ter sido elaborado,
fez com que o Congresso Nacional
considerasse a proposta apresentada
como referência, ou seja, a mesma foi
confrontada com a elaborada pelo
governo federal, cujo projeto de Plano
trazia, no máximo, o aval da ala
institucional – a União Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educação
(UNDIME) e o Conselho
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Nacional dos Secretários Estaduais de
Educação (CONSED), além do próprio
Ministério de Educação (MEC).
Estas entidades, por sua vez, não
haviam realizado,
democraticamente, reuniões
plenárias municipais e estaduais,
com suas redes de ensino, para
ouvir pais, alunos, professores,
funcionários e outros grupos da
comunidade escolar, sobre as
propostas do governo. O
resultado foi que, adotadas as
metas e objetivos do governo,
pelo Legislativo, o diagnóstico
incorporado foi o do movimento
social. Não por acaso, apesar do
relator do Projeto de Lei na
Câmara Federal ser um
representante do partido do
governo, o mesmo teve que
realizar nove vetos no Projeto
aprovado, todos eles com
repercussão financeira nos
sistemas públicos de ensino,
anulando, na prática o que de
positivo havia sido proposto.
(ARELARO, 2007, p.904)
Com base na autora, destacamos
que já criticamos anteriormente a
ausência do diagnóstico em outros
planos, e que o mesmo é fundamental
na sua elaboração. Pois é o diagnóstico
que deve levantar às diferentes
variáveis e dados da realidade
agregando no processo a reflexão de
diferentes grupos sociais. E isto foi feito
pelos educadores que participaram da
discussão e elaboração do PNE –
Proposta da Sociedade Brasileira de
1997. Infelizmente com os vetos do
presidente Fernando Henrique Cardoso
já citados, inviabilizou a contribuição
deste diagnóstico, mas este fato não
retira sua importância e exemplo a ser
seguido em outros momentos de nossa
história educativa.
Registro ainda a análise de
Hermida (2006), que retoma a
elaboração coletiva da PNE – Proposta
da Sociedade Brasileira de 1997.
[...] a sociedade civil organizada
junto aos sindicatos dos
trabalhadores da educação não se
manteve indiferente. Através da
organização de eventos, foi
elaborando sua própria proposta.
O I Congresso Nacional de
Educação (Coned), organizado no
final do ano de 1996, na cidade de
Belo Horizonte/MG, assumiu o
compromisso de retomar as lutas
desenvolvidas até então pelo
Fórum Nacional em Defesa da
Escola Pública (que teve papel
relevante na defesa de sua
proposta de LDBEN) e se
notabilizou pela tarefa de
elaborar, junto ao coletivo de
trabalhadores da educação, uma
proposta de plano inovador capaz
de dar novos rumos à educação
nacional. A partir da lógica
defendida neste evento, amplos
segmentos da sociedade civil se
organizaram para intervir
também diretamente na
elaboração de uma proposta de
plano para a educação nacional.
Promovendo extensos debates
das pesquisas e experiências
educacionais, a proposta foi
construída em oposição àquela
que vinha sendo viabilizada pelo
governo e procurou apresentar- se
como alternativa ao modelo
educativo vigente, para
finalmente constituir-se num
projeto político-pedagógico para a
educação brasileira, pautado na
ética e na participação
democrática. (HERMIDA, 2006,
p.247)
Portanto, consideramos
relevante, relembrar esta iniciativa de
discussão e elaboração democrática,
pois os planos educacionais brasileiros
tradicionalmente têm sido elaborados
sob a incumbência de gabinetes
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ministeriais ou de comissões
contratadas para este fim. Apresentam
programas e projetos com
características setoriais, pontuais e
enfoques economicistas. A maioria dos
planos vincula educação e
desenvolvimento, visando a formar
recursos humanos para o mercado de
trabalho, sem conceber a educação
como instrumento a serviço de todos
que busque a emancipação social e
política.
Finalizamos este tópico
apresentando citação que resume de
modo decisivo a necessidade dos planos
serem elaborados por quem vai
executá-lo.
F. Whitaker Ferreira, em seu
clássico livro Planejamento: sim e
não, já no final dos anos de 1970,
quando o conceito de
planejamento foi introduzido de
forma mais sistemática na gestão
pública e generalizado seu uso nos
diferentes setores, predizia a
inutilidade de tal procedimento
se os que sofressem a ação
planejada não participassem da
elaboração, acompanhamento e
avaliação dos planos. Dizia ele
(1981, p. 25): “Quem planeja
mesmo é quem faz. O
planejamento tem que ficar a
serviço de quem está fazendo”.
(FERREIRA, 1981, p.25 apud
ARELARO, 2007, p. 902)
Após apresentarmos esta
retrospectiva histórica sobre os planos
nacionais de educação, examinamos no
próximo tópico o atual Plano Nacional
de Educação. A Lei nº 13.005 de 25 de
junho de 2014 aprova o PNE com
vigência para os próximos 10 anos.
3 PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO
(2014-2024)
A lei possui apenas 14 artigos. O
anexo apresenta as 20 metas e as 256
estratégias. Não houve vetos da
presidente Dilma Roussef aos artigos da
lei. Para uma primeira aproximação ao
seu conteúdo, apresentamos o
enunciado das 20 metas de forma
resumida.
A Meta número 1 trata da
educação infantil e se propõe, com 17
estratégias, a universalizar, até o ano de
2016, a pré-escola e ampliar oferta de
creches para 50% até 2024.
A Meta 2 trata do ensino
fundamental e pretende universalizá-lo
até 2024 dispondo, para atingir este
objetivo de 13 estratégias.
A Meta 3 tem por objetivo o
ensino médio, é desdobrada em 14
estratégias, pretendendo universalizá-
lo até 2016.
A Meta 4 trata da educação
especial e prevê 19 estratégias para
universalizá-la até 2024,
preferencialmente na rede regular, com
serviços multifuncionais e serviços
especializados, públicos ou
conveniados.
A Meta 5 propõe-se a
alfabetizar todas as crianças até o final
do 3º ano do ensino fundamental até o
ano de 2014, por meio de 7 estratégias.
A Meta 6 propõe-se a oferecer
educação em tempo integral em 50%
das escolas públicas para pelo menos
25% dos alunos da educação básica,
por meio de 9 estratégias.
A Meta 7 pretende enfrentar o
problema da qualidade de ensino
visando elevar as médias do IDEB em
três etapas (2017, 2019 e 2021), por
meio de 36 estratégias.
A Meta 8 propõe-se a elevar a
12 anos de estudo a escolaridade média
da população de 18 a 29 anos para as
populações do campo, da região de
menor escolaridade no país e dos 25%
mais pobres, e igualar a
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escolaridade média entre negros e não
negros, por meio de 6 estratégias.
A Meta 9 trata da Educação de
Jovens e Adultos (EJA) e propõe-se a
elevar a taxa de alfabetização da
população com 15 anos ou mais para
93,5% até 2015 e, até o final da vigência
deste plano, erradicar o analfabetismo
absoluto e reduzir e, 50% a taxa de
analfabetismo funcional, por meio de 12
estratégias.
A Meta 10 busca oferecer 25%
das matrículas de EJA nos ensinos
fundamental e médio na forma
integrada a educação profissional, por
meio de 11 estratégias.
A Meta 11 propõe-se a triplicar
as matrículas da educação técnica de
nível médio, assegurando pelo menos
50% da expansão no segmento público,
por meio de 14 estratégias.
A Meta 12 pretende elevara taxa
bruta de matrícula na educação superior
para 50% e a taxa líquida para 33% da
população de 18 a 24 anos com pelo
menos 40% de vagas públicas, por meio
de 21 estratégias.
A Meta 13 propõe-se a ampliar a
proporção de mestres e doutores no
ensino superior para 75%, sendo no
mínimo, 35 % doutores, por meio de 9
estratégias.
A Meta 14 refere-se à pós-
graduação e propõe-se atingir a
titulação anual de 60 mil mestres e 25
mil doutores, por meio de 15
estratégias.
A Meta 15 objetiva que todos os
professores da educação básica
possuam formação específica de nível
superior, obtida em curso de licenciatura
na área de conhecimento em que atuam,
por meio de 13 estratégias. Estabelece o
prazo de um ano a partir da vigência do
PNE para implantar política nacional de
formação continuada para os
profissionais da
educação e de outros segmentos que
não os do magistério.
A meta 16 busca assegurar
formação pós-graduada a 50% dos
professores da educação básica até
2024, por meio de 6 estratégias.
A meta 17 propõe-se equiparar o
rendimento médio dos professores aos
dos demais profissionais com
escolaridade equivalente, até o final do
sexto ano de vigência do PNE, por meio
de 4 estratégias.
A meta 18 busca assegurar no
prazo de dois anos, Planos de Carreira
para profissionais da educação básica e
superior pública, o piso salarial nacional
definido em lei federal, por meio de 8
estratégias.
A meta 19 incide sobre a gestão
democrática da educação e pretende
assegurá-la no prazo de dois anos, por
meio de 08 estratégias.
A meta 20 trata do
financiamento da educação, visa atingir
o patamar de 7% do PIB no 5º ano de
vigência do PNE e 10% do PIB no final do
decênio.
Pela apresentação sintética das
metas no PNE 2014-2024 já é possível
identificar que algumas metas
enunciadas dificilmente serão
cumpridas. Fazemos esta afirmação
baseado em estudos anteriores. Como
exemplo, citamos a exigência de
formação em nível superior da meta 15,
para os professores da educação básica.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação
– LDB (Lei nº 9394/96), estabeleceu no
artigo 62 “que a formação de docentes
para atuar na educação básica far-se-à
em nível superior” e o artigo 87,
“estabelecia que até o fim da década da
educação somente seria admitidos
professores habilitados em nível
superior ou formados em treinamento
em serviço” (BRASIL, 1996). Esse prazo
expiraria em
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2007. Segundo Corrêa (2007), dada a
ambivalência na redação do texto legal
e diante de uma série de reclamações
junto ao CNE, este órgão deliberou, em
2003, que valeria como certificação
mínima para o exercício da docência em
educação infantil e nas séries iniciais do
ensino fundamental, a formação de nível
médio, na modalidade normal. (CORRÊA,
2007, p.28). A questão a ser feita é por
que o governo teve que voltar atrás?
Entendemos que estabeleceu um prazo
de 10 anos para o cumprimento sem o
levantamento do número de
professores já concursados sem
formação superior que necessitariam
cursá-lo, ou seja, sem uma política
nacional de formação de professores
que fosse responsável para viabilizar
esta exigência na LDB, e neste período,
a principal política de formação de
professores consistiu no oferecimento
de cursos superiores na modalidade de
educação à distância.
Portanto, pelo exposto, fica
evidenciado a importância do
diagnóstico para elaboração de qualquer
plano que pretendamos implantar.
Iniciamos nossa análise, abordando os
aspectos que consideramos limites para
a efetivação do PNE (2014-2024).
3.1 LIMITES DO PNE 2014-2024
Identificamos como uma das
limitações do atual PNE, ou seja, como
um ponto fraco do plano, a ausência de
diagnóstico do cenário educacional
brasileiro, bem como no desvelamento
dos processos avaliativos sobre o
cumprimento das metas do PNE 2001-
2011.
Para corroborar nossa análise
nos apoiamos em Saviani (2014),
[...] mas a ausência do
diagnóstico também torno o
plano frágil. Isso porque o
diagnóstico enquanto
caracterização da situação com
seus limites e carências, fornece a
base da justificativa para o
enunciado das metas que compõe
o plano a ser executado. Sem ele,
várias das metas resultam
arbitrárias, não se entendendo,
por exemplo, porque se pretende
elevar taxa de alfabetização da
população com 15 anos ou mais
para 93,5% até 2015 [...] (SAVIANI,
2014, p.84)
Partimos do pressuposto de que
é o diagnóstico que nos possibilita
identificar o que temos, ou seja, onde
estamos em cada etapa e modalidade da
educação básica ou do nível superior, e
a situação do magistério, condições de
trabalho e carreira dos profissionais da
educação, bem como os investimentos
em educação. Dito de outro modo, onde
estamos e para onde queremos ir. E aí
então, `”o como”, ou seja, de que modo,
pretendemos alcançar as metas,
ajustando-as conforme “o caminhar” do
período precedente.
Além da falta do diagnóstico, o
PNE atual não traduz o conjunto das
deliberações aprovadas pela
Conferência Nacional de Educação
(CONAE/2010) que detalharemos
noutro tópico, mas representou
novamente um esforço coletivo dos
educadores para deliberar um
documento final que expressasse a
educação brasileira que a sociedade
deseja.
Outro ponto, que consideramos
negativo no PNE atual refere-se à meta
14, que objetiva elevar matrícula na pós-
graduação stricto sensu (60.000
mestres/ano e 25.000 doutores/ano),
utilizando inclusive a educação à
distância (estratégia 14.4).
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Destacamos também como limites do
PNE, à meta 15, que propõe em regime
de colaboração entre União, Estados e
Municípios, a criação no prazo de um
ano de uma Política Nacional de
Formação de Professores. As
estratégias elencadas para a
implantação não contempla as lutas
históricas pela formação qualificada de
professores e não parece atentar para a
grande demanda de professores que a
universalização dos 4 aos 17 anos vai
necessitar. Conforme Freitas (2014),
Os dados atuais da educação
básica e da educação superior
mostram que somente para
universalizar o acesso à pré-
escola e ao ensino médio, como
prevê a Lei nº 12.796, de 2013,
que altera a LDB, serão
necessários mais de 200 mil
professores. Para ampliar a taxa
de atendimento na creche dos
atuais 16% para 50%, meta
estabelecida no PNE 2014-2024
para os próximos dez anos, serão
necessários outros 210 mil
trabalhadores docentes, ou seja,
uma demanda de mais de 500 mil
novos professores para a
universalização da primeira etapa
da educação básica (FREITAS,
2014, p. 431 apud OLIVEIRA e
VIEIRA, 2012).
A respeito da formação
qualificada a autora afirma ainda que
a Anfope tem destacado, em seus
encontros nacionais ao longo dos
últimos 20 anos, a necessidade de
expansão do ensino superior
público, bem como a priorização
do aumento de vagas nas
licenciaturas das instituições
públicas. Esta é uma exigência
atual do País, instrumento de
garantia da indissociabilidade
entre ensino, pesquisa e extensão
no processo de formação dos
profissionais da educação básica.
(FREITAS, 2014, p.431)
Freitas (2014) neste trabalho
aponta que as matrículas dos cursos de
pedagogia estão concentradas no setor
privado 67,1% em diferentes formatos
de instituições e o setor público conta
com apenas 33,9% das mesmas.
Destaca também as matrículas dos
cursos de pedagogia como outra face
do mesmo problema em que o setor
privado possui 87,4% das matriculas e o
setor público 12,6% das matrículas.
Saviani (2014), critica também a
formação de professores proposta,
afirmando que
no caso do magistério, faltou
assegurar a criação de uma rede
pública de formação de
professores ancorada nas
universidades públicas como
forma de livrar a educação básica
pública da condição de refém do
baixo nível das escolas superiores
privadas, nas quais é formada a
grande maioria dos professores
que atuam na educação básica.
(SAVIANI, 2014, p. 232)
Portanto, baseado na análise dos
autores citados e nos dados apontados,
cotejados com as estratégias
estabelecidas nos permite afirmar que a
tendência é perpetuar-se a atual política
emergencial de formação superior de
professores no exercício do trabalho
(Estratégia 15.9) – entendida como
formação continuada e não inicial –
oferecida através de programas
especiais, nos moldes pós- LDB,
justificando a expansão da educação a
distância para a formação massiva de
professores em exercício.
Além dos aspectos mencionados
anteriormente como limites, queremos
destacar a meta 19 que se propõe
assegurar no prazo de dois anos, a
efetivação da gestão democrática da
educação. Como este tema foi objeto
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de estudo de uma das autoras deste
trabalho, detalharemos esta limitação
do atual PNE de modo mais acentuado,
pois o mesmo nos incomoda e
utilizaremos um subitem para o
mesmo.
3.1.1 A GESTÃO DEMOCRÁTICA NO
PNE
Para abordarmos a gestão
democrática no Plano Nacional de
Educação, primeiramente é necessário
considerarmos a abrangência da gestão
educacional e diferenciando-a da gestão
escolar. De acordo com Vieira e
Albuquerque (2006, p.35), a gestão
educacional refere-se a um amplo
espectro de iniciativas desenvolvidas
pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios em termos de
responsabilidades compartilhadas na
oferta do ensino. Nesse sentido, possui
uma dimensão macro, diferenciando-se
da gestão escolar com dimensão micro
por situar-se no âmbito da unidade
escolar. Entretanto, as ações
desenvolvidas pela gestão educacional
repercutem diretamente na forma como
a escola se organiza, pois ao integrar a
Organização da Educação Nacional,
nomenclatura dada pela LDB
9.394/1996, a escola incumbe-se
oficialmente de implementar a política
nacional vigente.
A luta pela gestão democrática
na educação pública contrapõe-se às
duas décadas que antecederam os anos
de 1980, nas quais prevaleceram o
autoritarismo da ditadura militar no
cenário nacional e a centralização nas
definições políticas em termos de
planejamento educacional,
subordinando a área educacional ao
Plano Nacional de Desenvolvimento do
período. Com o processo de
redemocratização da sociedade, nos
anos 1980, vários setores da sociedade
civil organizada denunciaram a
estrutura autoritária e hierarquizada do
sistema educacional brasileiro e da
organização escolar. As contestações
dos educadores organizados em
sindicatos, associações e no Fórum em
Defesa da Escola Pública - FNDEP em
torno da democratização nas relações
de trabalho no sistema de ensino e nas
unidades escolares fez com que a
Constituição Federal de 1988
incorporasse em seus princípios “a
gestão democrática do ensino público,
na forma da lei” (Art.206, Inciso VI).
Decorrente do campo de embates entre
público e privado no processo de
constituinte, o artigo circunscreve o
exercício da gestão democrática ao
ensino e não amplia para o sistema
educacional como um todo, tal como
discutido previa o projeto de
constituição. Tal princípio
constitucional, descompromete a
iniciativa privada dessa obrigação, bem
como vislumbra que sua efetivação dar-
se-á em conformidade com a legislação
específica tornando-se suscetível ao
contexto político vigente em cada
período. Apesar disso, trata-se de um
avanço na medida em que a CF 1988 foi
a primeira a trazer a matéria.
Entretanto, a gestão
democrática, que representa uma
conquista de forças progressistas da
sociedade, passou por um processo de
ressignificação em decorrência do
período político e do conflito de
posições que então se instauraram
durante a reforma do Estado e a
reforma da Educação brasileira na
década de 1990. De um lado, a gênese
do termo origina-se dos movimentos
dos trabalhadores da educação
organizados em entidades, associações,
sindicatos, fóruns, conferências e
integra a pauta de luta defendida por
tais organizações sociais; de outro, os
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rumos perseguidos pela política
educacional, em especial a partir da
década de 1990, fez com que o termo
ganhasse novo significado pautando-se
no modelo de gestão empresarial e nas
orientações advindas dos organismos
internacionais. Na medida em que o
Banco Mundial - BM e a Organização das
Nações Unidas para a Educação, a
Ciência e a Cultura - Unesco assumem
protagonismo nas orientações das
políticas educacionais, em detrimento
inclusive da Comissão Econômica para
América Latina e o Caribe - Cepal, por
exemplo, o planejamento central
começa ser substituído por formas mais
flexíveis de gestão e ganham força as
propostas de descentralização
administrativa na gestão das políticas
sociais, tal como apontou Oliveira
(1997).
Assim, no processo de reforma
da educação, a gestão educacional foi
profundamente alterada, de modo que
a escola passou a ser concebida como
núcleo de gestão (OLIVEIRA, 1997).
Nessa perspectiva, os principais
documentos nacionais orientadores da
política educacional, como a LDB
9.394/1996 e as orientações
internacionais (BM, 1996), trouxeram a
ideia de descentralização, autonomia e
participação. Porém, o sentido que tais
conceitos têm sido empregados não
remetem ao aprofundamento do
processo democrático pela
transferência de poder decisório à
comunidade na construção da política
pública, mas, à semelhança do uso
desses termos no mundo empresarial,
referem-se a transferência de
responsabilidade para a instância local,
a desconcentração na execução da
política, a busca da minimização do
conflito por meio do consenso e a
prestação de serviços a baixo custo pela
comunidade. Para Souza e
Vasconcelos (2006), desconcentração
significa a retirada do Estado em
relação à prestação de serviços
públicos essenciais à sociedade para
contar com o maior envolvimento do
poder local. Nos municípios, há o
destaque para o controle de gastos, a
captação de demandas e a inspeção do
cumprimento das metas federais e
estaduais. Na gestão das unidades
escolares a ênfase está na
responsabilização da sociedade civil.
A escola é convocada a ser alvo
de gestão devido à compreensão de que
o Estado não consegue financiar as
políticas sociais por falta de recursos em
consonância com a defesa do Estado
mínimo no oferecimento dos serviços
sociais. Assim, deve-se flexibilizar a
gestão de modo que seja mais
permeável à captação de recursos na
comunidade e a atuação voltada ao
incremento das ações de caráter
assistencialista na escola.
[...] porém, o mais curioso deste
processo está no fato de que
determinados métodos de
gestão, considerados mais
democráticos, porque são mais
participativos, que contemplam a
desconcentração de certas
decisões, a descentralização de
serviços, a participação da
sociedade na condução dos
processos, vem sendo
sistematicamente incorporados às
reformas administrativas no setor
educacional, sem, no entanto,
incorporar efetivamente os
segmentos sociais e suas
representações. (OLIVEIRA, 1997,
p. 95)
Essa perspectiva de gestão
educacional mais flexível e assimilada
aos critérios de eficiência e eficácia do
mundo empresarial não significa o
rompimento com a centralização na
definição das políticas educacionais. Ao
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contrário, a tomada de decisão sobre os
rumos das políticas no Brasil tem se
dado de modo bastante centralizado
pelo Ministério da Educação e de forma
compartilhada com orientações
internacionais, ligadas ao BM, Fundo
Monetário Internacional - FMI e
Organização Mundial do Comércio -
OMC (HADDAD et al., 2008), em
especial, no que se refere a
padronização da avaliação, do currículo
escolar e política de avaliação do
desempenho docente.
No aspecto legal, a discussão
sobre a centralização das decisões
versus descentralização da política
educacional pode ser explicitada por
meio da reflexão sobre alguns aspectos
contraditórios que envolvem a
legislação da educação no Brasil, tal
como a LDB.
A versão aprovada da LDB
9.394/1996 foi alvo de supressões,
brechas e modificações para adequar a
lei ao processo de reforma da educação
(SILVA, 1998). A lei caracterizou-se por
vazios em relação à participação da
comunidade na definição da política
pública como estratégia de gestão da
educação no âmbito do sistema de
ensino. Nesse sentido, cabe apontar: a)
a supressão, no texto legal, do FNDEP
como interlocutor da política
educacional, o qual estava previsto no
projeto de lei que tramitou durante oito
anos na Câmara dos deputados
(SAVIANI, 1997); b) o texto genérico
acerca da gestão democrática que
caracteriza a referida lei, o qual não
regulamenta a matéria e não oferece
diretrizes claras acerca da implantação
do princípio constitucional, assim como
não delineia mecanismos de
implantação e controle social para sua
efetivação.
Além de não contarem com a
efetiva participação da comunidade na
definição das políticas educacionais, o
conjunto de orientações centralizadas
que advém dos órgãos de gestão dos
sistemas de ensino interfere
diretamente no trabalho pedagógico
desenvolvido pelas escolas, uma vez que
imprime a elas materiais didáticos
padronizados; critérios de avaliação de
desempenho docente pautado no
mérito e em competências definidas de
forma externa a unidade escolar, muitas
vezes, por empresas privadas
responsáveis pela elaboração do
material didático, como apontou Adrião
et al. (2012) ao indicar o caso de
algumas prefeituras do ABC paulista.
Embora a LDB 9.394/1996
garanta a participação dos Estados,
Distrito Federal e Municípios numa
perspectiva de colaboração, há a
centralização na União do processo
nacional de avaliação do rendimento
escolar. Muitos dos entes federados, ao
invés de cooperar com a União, como
prevê o art. 9, Inciso VI da LDB
9.394/1996, têm replicado, no seu
âmbito de jurisdição, o modelo de
avaliação de rendimento padronizado
com vista a comparar escolas. Uma das
críticas feitas por Freitas (2007) refere-
se ao caráter pouco democrático e
inadequado da forma como se tem
concretizado a avaliação do
rendimento escolar no sistema de
ensino, isso porque não se leva em
consideração a participação da
comunidade escolar na definição de
critérios acerca do que deve ser avaliado
e desconsidera-se o projeto político
pedagógico das escolas na construção
de indicadores de desempenho. Sendo
assim, é arbitrário avaliar uma prática
com base em critérios externos, que
pode trazer sérias implicações para o
processo pedagógico, uma vez que
tende a conduzir as escolas a
maquiar os
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resultados, inclusive por meio de
treinamento dos estudantes para se
destacarem nos testes.
A elaboração do PNE também
retrata que a definição das questões
cruciais da política educacional ocorre
de modo bastante centralizado e
coerente com as orientações mundiais.
Nesse sentido, Saviani (2004) indicou
que, o Plano Nacional de Educação (Lei
10.172/2001), quando se materializou,
foi elaborado de modo centralizado pelo
MEC, sem a colaboração dos demais
entes federados e, em consonância,
com as recomendações internacionais
advindas dos
compromissos firmados na Conferência
de Educação para Todos em Jontiem,
1990, apesar do art. 9º trazer que é
incumbência da União elaborar o Plano
Nacional de Educação, em colaboração
com os Estados, o Distrito Federal e
Municípios.
Nesse sentido, discute-se no
próximo item deste artigo, como a
gestão democrática foi contemplada no
processo de construção da CONAE e no
atual PNE (Lei 13.005/2014).
3.1.2 A GESTÃO DEMOCRÁTICA: DA
CONAE AO NOVO PNE
Entre os dias 28 de março e 1º de
abril de 2010, realizou-se a I Conferência
Nacional de Educação (CONAE), cujo
tema central intitulou-se “Conae:
Construindo o Sistema Nacional
Articulado: o Plano Nacional de
Educação, Diretrizes e Estratégias de
ação”. A CONAE foi precedida por várias
conferências nas esferas municipais,
regionais e estaduais; Congressos
Nacionais de Educação (CONEDs);
debates em fóruns, em especial, no
Fórum Nacional em Defesa da Escola
Pública, cujos espaços contaram com a
participação de professores e outros
profissionais da
educação. A realização desses eventos
foi profícua quanto a participação de
entidades, associações de educadores e
setores da sociedade civil. Entre as
associações de profissionais da
educação, destaca-se a presença da
ANPED (Associação Nacional de Pós
Graduação e Pesquisa em Educação),
que participou ativamente do processo
de discussão representando a
Associação Nacional pela Formação dos
Profissionais da Educação -ANFOPE,
Associação Nacional de Política e
Administração da Educação - ANPAE,
Centro de Estudos de Direito Econômico
e Social - CEDES, Fórum Nacional de
Diretores de
Faculdades/Institutos/Centros de
Educação e equivalentes das
Universidades Públicas Brasileiras -
FORUMDIR (OLIVEIRA et. al, 2011). Por
meio do debate público, que contou
também com a mobilização dos Grupos
de Trabalhos (GTs) da ANPED para
auxiliar no estabelecimento de
diretrizes e metas para o PNE, construiu-
se referências para uma proposta de
Plano Nacional de Educação como
política de Estado e comprometido em
avançar na constituição de um Sistema
Nacional de Educação (SNE) voltado para
garantir educação pública, gratuita,
laica, democrática, inclusiva e de
qualidade social para todos (OLIVEIRA et
al, 2011). A ANPED posicionou-se
contrária ao projeto de PNE (PL
8035/2010) que tramitou na Câmara
dos deputados, pois entendeu que
desconsiderou o debate público travado
até então (OLIVEIRA et al., 2011).
O acontecimento das CONAEs
opôs-se ao planejamento centralizado e
favoreceu um processo de debate
democrático por meio da consulta
pública à sociedade civil, no que tange
à orientação da política educacional a
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ser implementada pelo PNE. Souza e
Gouveia (2010) mencionam que pela
primeira vez a Conferência Nacional de
Educação em 2010 (CONAE), convocada
por uma comissão nacional, foi
composta por representantes do
governo federal, segmentos da
sociedade civil organizada,
representantes dos movimentos
populares e segmentos do mercado da
Educação. Gadotti (2014) assinala o
caráter participativo e inédito da
CONAE se comparada às demais
Conferências Brasileiras de Educação
existentes na história, uma vez que até
2014, 3,5 milhões de pessoas foram
envolvidas neste processo. O caráter de
consulta pública estabelecido pelas
CONAEs foi de fundamental
importância, na medida em que pode
constituir-se em um dos elementos para
se avançar na constituição de um
Sistema Nacional de Educação (SNE)
articulado
1
, conforme apontado por
Gadotti (2014) e Saviani (2010).
A consolidação do SNE pressupõe
a participação do conjunto da sociedade
brasileira por meio da construção de
instâncias democráticas, tais como
conselhos; conferências e fóruns, os
quais devem partir do local e ligar-se à
esfera federal no delineamento da
política pública. Esse processo é um dos
elementos basilares que podem vir a
contribuir para avançar na igualdade
de condições no
1
A formação de um Sistema Nacional de
Educação articulado não se limita à consulta
pública em conferências, por exemplo. Um
aspecto central para que ele se constitua
pressupõe avançar no pacto federativo e nas
obrigações fiscais de cada ente federado, em
especial, na ampliação do percentual a ser
aplicado pela União na Educação em todos os
níveis de ensino, uma vez que o desenho
institucional da federação brasileira é
caracterizado pela centralização orçamentária e
de definição de rumos das políticas públicas, tal
como abordou Arretche (2012).
oferecimento da educação e construir,
de modo coerente, parâmetros de
qualidade a serem perseguidos na
elaboração e implementação da
política educacional, bem como pelas
instituições educativas e órgãos
gestores do sistema de ensino. Freitas
(2005) denomina de qualidade
negociada, o estabelecimento de
objetivos e parâmetros construídos
coletivamente pela comunidade
educacional, para nortear os processos
pedagógicos nas instituições escolares e
nos sistemas de ensino.
Outro aspecto inovador e
salutar da CONAE foi à promoção da
comissão organizadora do evento para
a condição de Fórum Nacional de
Educação (FNE) (Portaria 1.047/2010;
Lei 13.005/2014), atendendo a uma
reivindicação das associações de
educadores desde que o fórum foi
suprimido na LDB 9.394/1996.
Dois artigos do PNE vigente (Lei
13.005/2014), esclarecem a função do
FNE, sendo: a) função de
monitoramento e avaliação da
execução das metas (Art, 5º, Inciso I);
b) análise e proposição de políticas
públicas para assegurar a
implementação das estratégias e o
cumprimento das metas, bem como a
revisão do percentual do investimento
público em Educação (Art. 5, Inciso II);
c) coordenação e articulação das
CONAEs com as conferências regionais,
estaduais e municipais que as
precederem (Art. 6º).
A criação do FNE foi considerado
avanço pela literatura especializada
(GADOTTI, 2014; SOUZA; GOUVEIA,
2010). Contudo, o FNE tem caráter
consultivo e, nesse sentido, a lei não
esclarece quais seriam os canais de
articulação com os órgãos deliberativos
do sistema educacional de modo que as
diretrizes emanadas das conferências
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se consubstanciassem em política
pública. Não basta que existam
instâncias consultivas que congregue a
participação da sociedade civil, mas é
preciso a existência de mecanismos que
possibilitem a incidência dos
participantes da conferência na política
educacional. Gadotti (2014) salienta a
importância de se avançar em um
Sistema Nacional de Participação Social,
pois o país carece de um modo de
governar que seja efetivamente
participativo já que:
A maioria dos espaços de
participação são espaços
consultivos. Os movimentos
sociais e populares trabalham
com uma concepção de
participação como espaço de
controle
social e
não só
de
consulta
popular.
Espaço
de
controle público do Estado é
diferente de espaço de
interlocução com o Estado
(GADOTTI, 2014, p. 6)
A articulação das instâncias de
participação popular com os órgãos
deliberativos do sistema educacional é
importante porque, no que se refere à
gestão democrática, o debate nas
CONAEs não foi substancialmente
incorporado ao PNE (Lei 13.005/2014).
Ao contrário, mesmo avançando nas
discussões, o projeto de lei 8.035/2010,
que tramitou na Câmara, bem como a
Lei 13.005/2014 aprovada não
assimilaram tais indicações dos
Documentos- Referência que saíram de
ambas CONAEs realizadas
respectivamente em 2010 e 2014.
Souza e Gouveia (2010)
mencionam que o Documento-
Referência da I CONAE (2010) avança
quando explicita a concepção de gestão
democrática vinculada à ampliação do
direito à Educação, inclusão, qualidade
social e avaliação emancipatória apesar
do texto ser genérico e pouco objetivo e,
principalmente, da gestão democrática
focalizar apenas as instituições
educativas e sistema de ensino. Para
Gadotti (2014), houve um avanço
qualitativo na II CONAE (2014) no
tratamento da gestão democrática, uma
vez que no Documento-Referência da I
CONAE a gestão democrática estava
mais associada à construção da
qualidade da Educação pela
participação da comunidade na escola
e a avaliação emancipatória.
O Documento-Referência da
Conae 2014 propõe a “adoção de
novos modelos de organização
administrativa e de gestão, nos
quais seja garantidos a
participação popular e o controle
social, baseado na concepção de
gestão democrática,
intersetorial, que se contrapõe a
processos de gestão gerencial,
burocrático e centralizador”
(p.75). Nesse documento associa-
se a “gestão democrática” ao
“controle social”. [...] Essa é uma
grande e auspiciosa inovação em
relação ao Documento-
Referência anterior (2010) em
que nenhuma das duas
expressões aparecia.
Comparando os dois
documentos, há um grande
avanço na questão da gestão
democrática. [...] A expressão
“participação popular” não é
mencionada. O “controle social”
se encontra mais restrito ao
financiamento da educação (Eixo
V). A “gestão democrática”
aparecia mais associada a
qualidade da educação e
avaliação (GADOTTI, 2014, p. 9).
A II CONAE (2014) deixou de
focalizar as instituições educacionais e
sistema de ensino para abranger a
possibilidade de reorganização das
estruturas administrativas e
organização da educação como um
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todo por meio do controle social. Desse
modo, vai além da competência técnica,
pois “envolve questões políticas
internas e externas aos sistemas de
ensino e às instituições educacionais”
(GADOTTI, 2014, p.9). Entretanto,
apesar do avanço de uma CONAE (2010)
para outra (CONAE, 2014), o texto do
PNE aprovado (Lei 13.005/2014) marca
um retrocesso em relação às diretrizes
estabelecidas nos Documentos
referências da I e II CONAEs (2010;
2014). É provável que tal retrocesso
decorra da luta de concepções, do
poder de influência de grupos
econômicos e políticos e da adequação
aos interesses políticos do estado
brasileiro. Entre tais grupos, podemos
citar o Movimento Todos pela Educação,
o qual se identifica como Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP) e autodenomina-se apartidário,
contudo ele é politicamente situado,
uma vez que é composto pelo segmento
do empresariado, membros da mídia,
entre outros.
Desse modo, a concepção de
gestão democrática vigente no PNE,
localizada em especial na meta de
número 19, está imbuída da lógica
liberal de mérito e não evolui para a
radicalização da democracia no interior
da escola e na gestão da educação em
geral, tal como defendida,
historicamente, nas lutas dos
trabalhadores da educação.
Meta 19: assegurar condições, no
prazo de dois anos, para a
efetivação da gestão democrática
da educação, associada a critérios
técnicos de mérito e desempenho
e à consulta pública à comunidade
escolar, no âmbito das escolas
públicas, prevendo recursos e
apoio técnico da União para tanto
(PNE, 2014).
Em especial, o documento
Referência da I CONAE (2010) definia
que a escolha dos dirigentes escolares,
nas escolas públicas de todos os níveis e
modalidades, ocorresse por meio do
voto direto. Nesse sentido, a meta 19
encontra-se em profunda oposição a
síntese dos debates ocorridos e
deliberados nas CONAEs, uma vez que
associa a gestão democrática ao
critério técnico de mérito e
desempenho. A redação do texto
aprovado é ambígua ao abordar o
critério técnico de desempenho
atrelado à consulta pública a
comunidade. Contraditoriamente, o
texto da meta conjuga a gestão
democrática, que pressupõe poder de
decisão coletivo sobre os rumos da
escola e da política educacional, com a
lógica individualista e liberal da
meritocracia. Fica a dúvida de qual seria
a função da consulta à comunidade
nesse caso, uma vez que o critério
técnico de desempenho selecionaria o
gestor. Marques (2014) apontou que a
redação da meta 19 traz elementos da
gestão meritocrática e da gestão
democrática ao mesmo tempo, sem
considerar o antagonismo entre as duas
concepções.
Outra contradição aparente
refere-se à manutenção da avaliação de
desempenho estandardizada que
desconsidera as especificidades e o
projeto educativo e político das escolas.
Essa avaliação é tida como balizador
para o que se concebe como qualidade.
Por conseguinte, não propõe uma
“qualidade negociada” apontada
anteriormente (FREITAS, 2005). Este
também foi um aspecto
desconsiderado pelo PNE, apesar de ter
sido amplamente defendido nos
Documentos-Referência das CONAEs.
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Souza e Gouveia (2010), por
exemplo, observam que o Documento
Referência da CONAE (2010) produziu
uma crítica ao modelo de avaliação
adotado nas duas últimas décadas, pois
consideraram tratar-se de política de
regulação articulada aos objetivos
definidos pela reforma do Estado. Para
os autores, a avaliação deve considerar
um conjunto variado de aspectos que
interferem no alcance dos objetivos
educacionais, tais como a desigualdade
social e econômica; condições materiais
e físicas das escolas, entre outros
aspectos desconsiderados nas
avaliações estandardizadas.
Pelo exposto, queremos
expressar que consideramos a meta 19,
discutida neste subitem um equívoco,
ou seja, um retrocesso da luta dos
educadores pela implantação da gestão
democrática em todas as instâncias
educacionais e que a utilização do IDEB
na meta 7, como único indicador para
identificar a qualidade das escolas é
preocupante e perverso e, pela
limitação de espaço neste estudo não
poderemos nos aprofundar.
Após nos debruçarmos sobre os
limites do PNE 2014-2024, trataremos
brevemente no item seguinte dos
avanços que infelizmente são
realmente modestos e aquém do que
gostaríamos.
4. AVANÇOS DO PNE
Destacaremos neste tópico
alguns aspectos que consideramos um
avanço em relação ao PNE anterior.
Neste sentido, iniciamos mencionando
que o atual PNE não sofreu vetos pela
presidente Dilma Roussef, o que
significa uma conquista da sociedade
brasileira. Valorizamos também a
ampliação dos debates e do grau de
participação da sociedade civil no PNE
(2014-2014), e que por esta razão,
consigamos aumentar a capacidade de
pressão para que suas metas, se não forem
integralmente cumpridas, sejam ao menos
consideradas na formulação e
implementação das medidas de política
educacional.
Na análise de Dourado (2014),
o PNE foi um avanço, mas é
preciso a participação da
sociedade civil e da sociedade
política para fazer valer as metas
e diretrizes. Para que não se torne
letra morta, é imprescindível que
ganhe materialidade e seja
plenamente executado.
(DOURADO, 2014, p.231)
Para Saviani (2014), “o atual PNE
avança em relação ao anterior,
incorporando reivindicações históricas
dos educadores” (SAVIANI, 2014, p.231).
Concordamos com Saviani e
enfatizamos o estabelecimento de
metas de universalização dos 04 aos 17
anos e a meta de elevar a escolaridade
média da população de 18 a 29 anos
para no mínimo 12 anos de estudo como
um avanço do atual PNE. Contribui para
a meta de universalização a
Emenda
Constitucional nº 59/2009 que tornou
obrigatório a escolaridade na faixa
etária dos 04 aos 17 anos. Cabe
relembrar que somente na Constituição
de 1934, tivemos a obrigatoriedade do
ensino primário que era constituído por
4 anos. A Lei 5.692/71, estendeu a
obrigatoriedade para o Ensino de 1º
grau que era constituído por 8 anos de
estudos, que se manteve na
Constituição Federal de 1988 como
etapa obrigatória o ensino fundamental
com 8 anos de duração e a citada
Emenda 59 estabelecia que deveria ser
progressivamente implementado até o
ano de 2016. Fizemos esta breve
retrospectiva história da questão da
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obrigatoriedade para demonstrar o
processo lento e gradual de aumento
do número de estudos na educação
brasileira. Entretanto, sabemos que o
oferecimento de vagas gratuito pelo
Estado é fundamental para
oportunizarmos o acesso à educação,
mas que a permanência com
aprendizagem tem exigido um grande
esforço dos educadores e uma
mobilização das entidades da educação
para que tenhamos do Estado às
condições objetivas para sua realização.
Outro aspecto que queremos
destacar como avanço do atual PNE é o
estabelecimento de monitoramento
contínuo das metas e de avaliações
periódicas da execução do PNE. Não
tivemos este monitoramento no PNE
anterior, embora tivesse sido previsto.
Entretanto, no PNE (2001-2011),
conforme já mencionado
anteriormente, a questão principal
ficou centrada nos vetos do presidente
Fernando Henrique Cardoso aos artigos
do financiamento o que acabou por
inviabilizar a consecução das demais
metas. No PNE 2014-2024, o
monitoramento foi institucionalizado
via Fórum Nacional de Educação - FNE.
De acordo com Dourado (2014),
à instituição de espaços
responsáveis pela implementação
e controle das políticas
educacionais e instâncias de
pactuação. Nesse sentido, o PNE
avança ao conferir ao FNE uma
ampla legalidade. O FNE, que tinha
sido criado por uma portaria,
agora é Lei e cumpre um conjunto
de atividades,
destacando-se o
acompanhamento da execução
do PNE e do cumprimento das
suas metas e, além disso, a
competência de promover a
articulação das conferências
nacionais de educação com as
conferências regionais, estaduais
e municipais precedentes.
(DOURADO, 2014, p. 243)
Além do monitoramento
contínuo das metas, consideramos a
ampliação de recursos para a educação
pública de forma a atingir, no mínimo, o
patamar de 7% do PIB no 5º ano e 10%
do PIB no final do decênio uma grande
vitória para a área educacional. A
ampliação do percentual do PIB a ser
investido em educação já era uma
demanda dos educadores desde o PNE
anterior.
Buscando apoio novamente em
Dourado (2014), para corroborar nossa
análise que considera,
uma das questões fundantes no
PNE diz respeito ao
financiamento da educação cujo
avanço se deve à mobilização da
sociedade por um PNE pra valer
envolvendo muitas entidades pela
ampliação dos recursos. Isso já era
objeto de discussão na tramitação
do plano anterior, quando a
sociedade brasileira, no final dos
anos 2000, já defendia 10% do PIB
para a educação nacional
(DOURADO, 2014, p.241-242).
Cabe destacar ainda, que pelos
cálculos do deputado federal Angêlo
Vanhoni (PT-PR), o percentual de 10%
do Produto Interno Bruto- PIB no final da
década para a área de educação
permitiria dobrar, no período, os
investimentos públicos. Atualmente, o
país aplica 5,1% do PIB, aí incluídos
gastos dos municípios, Estados e da
União. (BRASIL, 2014)
Embora consideremos o
aumento do percentual do PIB um
avanço, o mesmo foi ofuscado pelo fato
de ter entrado no computo dos recursos,
aqueles que serão transferidos para
instituições privadas por meio de
programas como o
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Financiamento ao Estudante do Ensino
Superior (Fies), o Universidade para
Todos (ProUni), o Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
(Pronatec), o Ciência sem Fronteiras e
na educação infantil, por meio de
creches conveniadas.
Esta questão envolve outra luta
histórica dos educadores de que os
recursos públicos sejam transferidos
exclusivamente para o setor público e
não para a iniciativa privada.
O deputado Ivan Valente
afirmou que “como está, o texto não
representa na prática o investimento de
10% em educação pública, já que esses
recursos serão transferidos para
instituições privadas por meio desses
programas”. (BRASIL, 2014).
De acordo ainda, com Araujo
Filho (2014),
As manifestações
foram importantes
para alcançar os
10%, mas ainda
insuficientes para
garantir a
destinação do total
dos novos recursos
à educação pública.
Portanto, o desafio
continua na
elaboração dos
planos estaduais,
distrital e
municipais de
educação (ARAÚJO
FILHO, 2014, p.
233).
Portanto, avaliamos que o
aumento do percentual do PIB em
educação foi importante para as
demandas que necessitamos como, por
exemplo, para o aumento de vagas na
educação infantil, no ensino médio e
superior, dentre outros aspectos
requeridos para a permanência e
aprendizagem de todas as etapas e
modalidades da educação básica, bem
como o nível superior. Entretanto, o
montante será reduzido por destinação
para a iniciativa privada conforme os
programas citados. Após enumerarmos
suscintamente alguns aspectos que
consideramos avanços no atual PNE,
finalizamos este trabalho assinalando
algumas perspectivas.
5. PERSPECTIVA
Finalizamos o tópico anterior
com a questão do financiamento do
atual PNE, e, portanto, iniciamos com o
mesmo assunto, trazendo como
perspectiva a implantação do Custo
Aluno Qualidade Inicial – CAQi e depois
CAQ. Previsto para ser implantado após
dois anos de vigência do PNE,
referenciado nos padrões mínimos
estabelecidos na legislação educacional
e cujo financiamento será calculado com
base nos respectivos insumos
indispensáveis ao processo de ensino-
aprendizagem e será progressivamente
reajustado até a implementação plena
do Custo Aluno Qualidade – CAQ
(Estratégia 20.6, 20.7 e 20.8).
Os estudos e debates sobre a
necessidade de se definir o que seja, o
padrão de qualidade, citado em vários
artigos do capítulo de educação da
Constituição Federal vêm sendo
realizados para se avançar para além do
Fundo de Desenvolvimento e
Manutenção da Educação Básica e
Valorização dos Profissionais da
Educação -FUNDEB. O cálculo para a
definição do FUNDEB é realizado a partir
do “gasto” que a União se propõe a
repassar aos demais entes federados e
não sobre o custo real dos os insumos
necessários.
Apenas para se ter uma ideia da
distorção nos valores do FUNDEB,
PINTO (2014), afirma que
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Com relação ao CAQi, proposta
que saiu de forma quase unânime
da CONAE e fruto de um esforço
coletivo de se avançar nos efeitos
redutores de desigualdade do
Fundeb de modo a se garantir um
padrão básico de qualidade de
ensino, o que, de longe, não foi
propiciado por este fundo. Basta
dizer que o valor mínimo por
aluno do Fundeb é pouco mais da
metade do maior valor (59%) e
que mesmo o valor estimado para
SP (o segundo maior do Brasil) é
de cerca de 1/3 do valor da
mensalidade de uma escola
privada frequentada pela classe
média. Se compararmos com as
escolas privadas que tiram as
maiores notas no ENEM, o valor
de SP é de quase um
décimo!(PINTO, 2014, p.1)
Para Monlevade (2014),
Resumindo: o trânsito do valor
mínimo anual por aluno para o
CAQ como critério de
financiamento se enreda nas
correlações de força das lutas de
classe, que podem não ser
sangrentas, às vezes nem visíveis,
mas que de fato existem e
funcionam como indutoras de
“padrões mínimos”, consagrados
pelo direito constitucional e legal.
(MONLEVADE, 2014, p.235)
Pela afirmação de Monlevade
(2014) podemos inferir que conseguir
esta implementação nos moldes dos
estudos que os educadores dedicados
ao tema do financiamento vêm fazendo
(PINTO, 2014, dentre outros) não será
tarefa fácil no jogo de forças no
Congresso Nacional. Entretanto, se
pretendemos avançar no
estabelecimento de um padrão básico
de qualidade de ensino teremos que
fazer este enfrentamento e esta luta.
Além do CAQ, destacamos como
uma perspectiva, a Lei para Criação do
Sistema Nacional de Educação, previsto
pelo PNE atual o prazo de dois anos após
início da vigência do plano.
Para entendermos o que
significaria a criação do Sistema
Nacional de Educação e diferenciá-lo do
sistemas educacionais já existentes em
nosso país ( federal, estadual e
municipal) e que nos apoiaremos em
Saviani (2014), que nos esclarece:
[...] O caso italiano e a citada
reflexão gramsciana estão em
consonância com a posição que
venho defendendo quando afirmo
que a melhor forma de fortalecer
as instâncias locais não é ,
necessariamente, lhes conferir
autonomia deixando-as de certo
modo, à própria sorte. Na
verdade, a melhor maneira de
respeitar a diversidade dos locais
e regiões é articulá-los no todo, e
não isolá-los. Isso porque o
isolomento tende a fazer
degenerar a diversidade em
desigualdade, cristalizando-se pela
manutenção das deficiências
locais. Inversamente, articuladas
ao sistema, se enseja a
possibilidade de fazer reverter as
deficiências, o que resultará no
fortalecimento das diversidades
em benefício de todo o sistema.
[...] Isso porque, sendo a
federação a unidade de vários
estados que, preservando suas
respectivas identidades,
intencionalmente se articulam
tendo em vista assegurar
interesses e necessidades
comuns, a federação postula o
sistema nacional que, no campo
da educação, representa a união
intencional dos vários serviços
educacionais que se
desenvolvem no âmbito
territorial nos diversos entes
federativos que compõem o
Estado federado nacional
(SAVIANI, 2014, p.29, grifo nosso)
Pelo que pudemos apreender
do estudo de Saviani (2014, p.16-17), “o
termo sistema tem sido utilizado como
conjunto de elementos”, ou seja,
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reunião de várias unidades formando
um todo, que o modo como temos
constituído atualmente os nossos
sistemas (federal, estadual e
municipal). Mas para o autor, “o termo
denota um conjunto de atividades que
se cumprem tendo em vista
determinada finalidade”. E isso implica
que as referidas atividades são
organizadas segundo normas
decorrentes de valores que estão na
base da finalidade preconizada.
Portanto, Saviani enfatiza que o sistema
implica organização conforme normas
próprias (o que lhes confere um levado
grau de autonomia) e comuns (isto é,
que obrigam a todos os seus
integrantes). Deste modo, entendemos
que a instalação de um Sistema Nacional
de Educação contribuiria para
responder
adequadamente às necessidades
educacionais e ao mesmo enfrentar a
desigualdade educacional em nosso
país. Encerramos este aspecto, com a
contribuição de Dourado (2014).
Tenho defendido que não se deve
simplesmente criar uma instância
– trata-se de pensar as políticas no
processo de repactuação da
educação nacional a partir dos
diferentes entes federados. O
beneficio é a maior organicidade
na relação entre os diferentes
níveis, etapas e modalidades
educacionais, pensando a
educação como um todo,
articulando a discussão de um
regime de colaboração de fato,
com novas formas de pactuação
entre os entes federados
(DOURADO, 2014, p. 239)
Outro aspecto que
consideramos uma perspectiva do atual
PNE diz respeito à Lei de
Responsabilidade Educacional. A
estratégia (20.11) estabelece o prazo de
um ano para aprovação da mesma.
O prazo encerrou em junho deste ano,
mas a Comissão instituída no Congresso
encontra-se discutindo o Projeto de Lei
nº 7420/2006 de autoria do deputado
Raul Henry (PMDB-PE). Para Ximenes
(2014),
[...] a regulamentação da lei
deve estar relacionada a uma
maior definição dos papeis e
responsabilidades da União,
estados e municípios. “Para
que a Lei seja realmente
abrangente e eficaz é preciso
estabelecer mecanismos mais
objetivos para a distribuição
das responsabilidades
conforme a capacidade de
cada ente federativo”,
afirmou, argumentando que a
LRE pode estar articulada à
regulamentação do regime de
colaboração na área
educacional. Para isso,
Salomão defendeu, inclusive, a
realização de uma conferência
nacional de educação
específica sobre este tema.
(XIMENES, 2014, p.1)
De acordo com Ximenes (2014,
p.1), o projeto de lei citado, busca
articular tanto a responsabilização de
professores e escolas – por meio de
testes padronizados – quanto a
cobrança de uma educação de
qualidade a partir da garantia de
condições necessárias para que ela se
desenvolva. “Ao mesmo tempo em que
o texto do deputado Raul Henry
incorpora a ideia de que a
responsabilização deve ser feita a partir
de retrocessos no Ideb, considera
também a necessidade de se garantir
padrões de qualidade da educação por
meio de 16 itens a serem assegurados
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como planos de carreira para os
profissionais da educação e boa
infraestrutura e funcionamento de
escolas”.
Consideramos que a garantia de
padrões de qualidade da educação seja
um aspecto positivo da Lei, mas nos
preocupa a questão da
responsabilização de gestores tomando
como base o indicador IDEB, conforme
já mencionamos anteriormente.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Desenvolvemos este estudo com
a retrospectiva histórica dos planos
nacionais de educação, o Plano Nacional
da Educação - PNE 2001-2011, os limites
do atual PNE, enfatizando a gestão
democrática na forma como está sendo
prescrita na Lei 13.005/2014, dentro
outros aspectos. Apresentamos também
alguns avanços como o aumento do
percentual do Produto Interno Bruto –
PIB em educação, as metas de
universalização dos 04 aos 17 anos, o
monitoramento contínuo das metas e as
avaliações periódicas da sua execução.
Finalizamos identificando no PNE em
vigor algumas perspectivas como a
previsão de criação do Sistema Nacional
de Educação, a implantação do Custo
Auno Qualidade Inicial – CAQi e a
criação da Lei de Responsabilidade
Educacional.
Pelo que pudemos apreender
no decorrer deste estudo, ainda se faz
necessário um conjunto de medidas de
legislação complementar necessário à
implementação e viabilização do atual
PNE.
Consideramos que o Fórum
Nacional de Educação possa contribuir
de maneira propositiva para transformar de
fato o Plano Nacional de Educação em um
plano que assuma o epicentro das políticas
educativas, traduzindo aquilo pelo
qual anseia a sociedade: mais
oportunidades educacionais e mais
qualidade. Destacamos ainda que nosso
estudo possa ser uma das possíveis
contribuições para essa temática que não
esgota a complexidade da mesma e a
necessidade de novos estudos para
avançarmos no debate.
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